Reflexiones acerca de la estrategia fiscal de las empresas

15 de junio de 2018. Jesús Gascón Catalán.

El martes pasado participé en ICADE en una jornada organizada por la Cátedra Deloitte sobre riesgo fiscal y gobierno corporativo.  Si alguien quiere descargarla este es el enlace:

https://www.dropbox.com/s/kpe057gzurqweb2/Consejos%20de%20administraci%C3%B3n%20y%20estrategia%20fiscal.%20Jes%C3%BAs%20Gasc%C3%B3n.ppt?dl=0.

No obstante, copio las pantallas a continuación intercalando algunos comentarios para que se comprenda mejor.

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En un entorno cambiante, la gobernanza fiscal de las empresas se debe adaptar a los nuevos tiempos. Puede haber repuntes de proteccionismo, pero la globalización parece un fenómeno imparable y más cuando se observan series históricas largas.

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En los últimos 70 años el volumen del comercio exterior se ha multiplicado por 262.

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En España las exportaciones e importaciones de bienes han crecido exponencialmente y en estos momentos nuestro peso en el comercio exterior mundial es consistente con el peso de nuestro PIB en la economía mundial.

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Lo mismo sucede con las exportaciones e importaciones de servicios.

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Por otra parte, las inversiones en el exterior también han crecido exponencialmente en el mundo: el flujo total mundial anual en 2016 era 56 veces mayor que el flujo de inversiones en 1973. El stock de inversión en el exterior en 2016 alcanzó la cifra de 26,2 billones de dólares.

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En España la entrada de inversiones del exterior ha crecido más o menos en la misma medida que en el conjunto mundial. Sin embargo, la inversión española en el exterior se ha disparado de forma espectacular en las últimas décadas, así en 2016 su importe fue 803 veces mayor que la inversión en el exterior en 1973.

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A la vista de los datos anteriores, no sorprende que casi dos tercios de las ventas de los grandes grupos económicos españoles se efectúen en el exterior.

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En este contexto de globalización, los sistemas tributarios siguen siendo nacionales. Por otra parte, aunque existe cierta normalización, puesto que en la mayoría de los países los principales impuestos son los mismos, hay notables diferencias en presión fiscal.

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El cuadro siguiente permite ver la dispersión de la presión fiscal en la Unión Europea. Se observa cierta correlación entre el nivel de riqueza (el indicador que aparece en el cuadro es el consumo per cápita) y el nivel de presión fiscal. Vemos que el G11 (los 11 países más ricos de la UE), la Eurozona, la UE 28 y el G15 (los 15 países menos ricos de la UE) se sitúan en la línea de tendencia cumpliendo la máxima de que a mayor riqueza mayor presión fiscal.

Sin embargo, España aparece por debajo de la línea de tendencia. No es el objeto de esta presentación analizar esta desviación, pero nuestro “déficit” de tributación es un dato a tener en cuenta cuando se analiza la tributación empresarial, la cual, a su vez, determina el contexto de la relación entre la Administración y las empresas y el modelo de gobernanza fiscal de estas.

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En este sentido, el Impuesto sobre Sociedades, que es el gravamen por excelencia en la tributación empresarial, representa en promedio europeo poco más del 2,5% del PIB, es decir, tan apenas un 6% de los ingresos tributarios. El tipo nominal tiene una incidencia no demasiado significativa puesto que no necesariamente un tipo alto proporciona más recaudación sobre el PIB.

En cualquier caso, España se sitúa de nuevo por debajo de la línea de tendencia, pero no puede decirse que exista un problema específico con este impuesto en nuestro país distinto o mayor que el padecen los países de nuestro entorno. El impuesto está en crisis, pero el fenómeno es global.

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Los datos son complejos de interpretar puesto que los principales contribuyentes del Impuesto sobre Sociedades son los grandes grupos económicos globalizados. El caso español es muy significativo. En 2015 el resultado contable positivo de los grupos españoles fue de 85.759 millones de euros, de los cuales 67.141 millones resultaron exentos como vía para eliminar la doble imposición puesto que, en su mayor parte, dichos beneficios procedían de fuente extranjera y ya habían tributado en el país de la fuente. Por otra parte, los ajustes por consolidación redujeron el resultado contable positivo en 34.730 millones adicionales. Cabe conservar que la suma de los dos ajustes anteriores es mayor que el resultado contable positivo de los grupos, lo cual es contrarrestado por ajustes extracontables positivos, que en el cuadro aparecen bajo de la rúbrica de otros, apartado que agrupa conceptos muy heterogéneos: en buena parte medidas defensivas de protección de la base imponible, como la limitación de la deducibilidad de gastos financieros.

Los datos anteriores reflejan de forma muy evidente la falta de adaptación del impuesto a la nueva realidad económica de los grandes grupos económicos. Muchas son las derivadas: fórmulas más o menos disruptivas de gravamen (proyecto base imponible común consolidada en la UE, iniciativas para el gravamen de la economía digital),  incremento de los pagos fraccionados para asegurar una recaudación mínima, necesidad de aportar luz a la polémica sobre la tributación efectiva de los grupos y, por lo que se refiere al objeto de esta presentación, necesidad de buscar un nuevo modelo de relación entre las Administraciones Tributarias nacionales con los grupos internacionalizados sobre la base de los modelos cooperativos y una mejor gobernanza fiscal de los grupos.

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Como es lógico, la nueva realidad económica y su impacto en los ingresos tributarios ha provocado una reacción a nivel internacional que busca reducir el espacio para la planificación fiscal agresiva, incluida la promovida (o tolerada) desde los Estados, con especial énfasis en los paraísos fiscales. También se ha buscado reforzar los intercambios de información entre Administraciones Tributarias.

Este escenario acarrea mayores riesgos, no solo fiscales, sino también reputacionales, para los grandes grupos económicos.

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En España, los cambios normativos, organizativos y operativos han sido consistentes con la tendencia internacional. Además, se han puesto en marcha mecanismos cooperativos de relación en línea con las mejores prácticas internacionales.

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Además, los grupos económicos son conscientes de que la crisis fiscal ha provocado un mayor nivel de exigencia social de transparencia y comportamiento fiscal responsable a las empresas.

 

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Por todo ello, la función fiscal ha cambiado dentro las empresas, si bien el proceso de cambio presenta notables diferencias entre unas y otras.

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En cualquier caso, en España buena parte de los cambios han sido propiciados por la modificación de la Ley de Sociedades de Capital que entró en vigor en 2015.

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Hay que tener en cuenta que los cambios normativos se refieren exclusivamente a las sociedades cotizadas, cuyos consejos de administración pasan a desempeñar un papel clave en la definición de las estrategias fiscales y la gestión de los riesgos fiscales en las empresas.

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Por supuesto, los consejos son también responsables en los casos de operaciones de especial riesgo fiscal y cuando intervienen paraísos fiscales o existe riesgo de menoscabar la transparencia de las sociedades y grupos.

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Los preceptos citados son mercantiles, no fiscales, y su alcance es nacional. No obstante, responden a un estándar internacional elevado, por lo que su aplicación en otros países debería cumplir sin problemas el nivel de exigencia que pueda existir en estos.

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En este contexto normativo, no sorprende que los temas de compliance y de responsabilidad de los consejos de administración constituyan algunas de las mayores preocupaciones incluso para los abogados de empresa.

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Puesto que los consejos de administración deben definir la estrategia fiscal de sus sociedades, puede ser útil disponer de una check list de asuntos a considerar a la hora de proceder a tal definición. El contexto es esencial.

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La posición ante los paraísos fiscales y la relación con las Administraciones Tributarias son aspectos clave.

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También es fundamental que exista una aprobación expresa de las grandes operaciones con consecuencias fiscales relevantes.

De igual forma, hay que ver en qué medida se incurre en supuestos en los que puede existir la obligación de informar a la Administración, bien directamente,  bien a través de asesores externos, sobre mecanismos transfronterizos de planificación fiscal.

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La forma de actuar cuando existen posiciones fiscales inciertas (contingencias fiscales) ayuda a definir el apetito por el riesgo de la entidad.

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En cualquier caso, las sociedades cotizadas deben contar con marcos de gestión y control de riesgos que incluyan los riesgos fiscales.

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La mayor o menor transparencia respecto de las contingencias fiscales es un punto crítico a decidir por el consejo de administración.

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De cara al futuro habrá que plantear qué papel ha de desempeñar la Administración Tributaria frente a los marcos de gestión y control de riesgos fiscales de las empresas. La calificación del riesgo fiscal de los contribuyentes en buena lógica debería ser diferente cuando cuenten con marcos de gestión y control de riesgo efectivos que permitan identificar y resolver con la Administración las contingencias fiscales que se detecten.

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Tal vez sea posible en ciertos casos pasar de un modelo de control a posteriori vía inspección a un modelo de monitorización permanente que permita resolver en tiempo real las contingencias fiscales que se vayan produciendo.

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El elenco de procedimientos de que dispone la Administración para profundizar en el modelo cooperativo es insuficiente y antes pronto que tarde habrá que afrontar su ampliación y actualización.

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Estamos ante vasos comunicantes: cuanto mejor sea la gobernanza fiscal de las empresas más habrá que profundizar en el modelo cooperativo de relación y, de igual forma, cuanto más se avance en el modelo cooperativo mayor tendrá que ser el compromiso fiscal de las empresas.

Aunque no es el objeto de esta presentación, los profesionales tributarios no pueden quedar al margen de este debate puesto que son una pieza esencial para el cumplimiento voluntario y la aplicación del sistema tributario.

Los propios incentivos de la Administración Tributaria tendrán que modificarse puesto que las actuaciones preventivas cada vez tendrán más peso en la estrategia para fomentar el cumplimiento tributario.

Es indispensable hacer pedagogía. Si se quiere avanzar en un modelo basado en la confianza recíproca entre la administración y los contribuyentes hace falta superar suspicacias y recelos entre todos los actores implicados, incluidos los medios de comunicación y los ciudadanos en general y, por supuesto, la clase política.

Hay que tener claro que no tiene sentido que las administraciones tributarias de los distintos países apliquen un modelo plano frente a los diferentes riesgos fiscales que presentan los contribuyentes por temor a contravenir el principio de igualdad. El enfoque es el contrario: hay que tratar de forma distinta a los desiguales; no es lo mismo una entidad con un buen modelo de gobernanza y de gestión y control de los riesgos fiscales que permita comunicar a la administración las contingencias fiscales para su inmediata resolución que una entidad que viva ajena a cualquier iniciativa de responsabilidad fiscal corporativa.

Además, este enfoque basado en el riesgo, que es el auspiciado por los organizamos internacionales, permitirá focalizar mejor las actuaciones de lucha contra el fraude. Por otra parte, en el ámbito europeo, al menos en el IVA, será inevitable puesto que la tributación futura de las operaciones intra-UE será diferente según intervengan  o no en las transacciones operadores certificados por las Administraciones tributarias (precisamente por su menor riesgo fiscal).

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La seguridad jurídica en el ámbito tributario (2)

8 de junio de 2018. Jesús Gascón Catalán.

Terminaba la semana pasada, diciendo que, al margen de la racionalización de la producción normativa, necesitamos instrumentos concretos para reforzar la seguridad jurídica.

Comencemos por las consultas vinculantes.

A mi juicio, es imposible, a pesar de la abnegación de sus funcionarios, que la Dirección General de Tributos, con los medios de que dispone, pueda cumplir el plazo de seis meses previsto en la norma para contestar las consultas que se le formulan. Por número, por complejidad (en bastantes casos) y porque otras tareas, muy notablemente la tramitación de normas, siempre terminan teniendo un mayor nivel de prioridad.

Por otra parte, el mecanismo de consulta está pensando para resolver casos concretos que afectan a un contribuyente determinado o a un colectivo de contribuyentes en idéntica situación. En el primer caso es el propio interesado quien formula la consulta y en el segundo caso será la asociación u organización representativa del colectivo afectado quien la formule. Y a partir de ahí, nos encontramos ante una pléyade de resoluciones individuales, de las que unos y otros intentamos deducir cuál es la doctrina de Tributos.

Y tal doctrina, salvo que se diga expresamente por el propio Centro, no es fácil de averiguar cuando ni siquiera existe una fase de instrucción de las consultas que permita identificar con claridad los hechos por los que se pregunta en cada caso.

En bastantes ocasiones puede no ser necesario, por ejemplo, cuando la pregunta es simple y puede subsumirse el supuesto de hecho por el cual se pregunta en una categoría determinada y la resolución de la duda interpretativa se desprende con claridad de la norma.

Pero a veces las preguntas son ambiguas o imprecisas, por lo que, de forma inevitable, la respuesta desarrollará varias hipótesis teóricas sin inclinarse por ninguna. Y en otros casos el supuesto de hecho por el que se pregunta es extraordinariamente complejo, por lo que quien responde no puede saber con certeza si su interpretación de los hechos es correcta.

Lo que me planteo es si cabría establecer en la norma que, en algunos casos, a solicitud del consultante o por decisión administrativa, el procedimiento incorpore una fase de instrucción para delimitar con precisión los hechos sobre los que versa la consulta y, en consecuencia, aportar seguridad jurídica de cara a la posible aplicación del criterio no solo en dicho caso sino también en otros casos que respondan al mismo supuesto de hecho.

Y no solo eso, en ciertos casos más que una consulta puede ser necesario un ruling, es decir, un acuerdo administrativo que necesariamente implicará la revisión de los hechos e, incluso, la monitorización de la operación para verificar que las condiciones con base en las cuales se adoptó el ruling se cumplen, facultades que sobrepasan las competencias del órgano de resolución de la consulta.

En este punto, cabe observar que en la actualidad los acuerdos previos están limitados a supuestos concretos: precios de transferencia, I+D+i o valoraciones, no siendo de aplicación en ámbitos tan sensibles como las cláusulas anti-abuso, por ejemplo, cuando se exige la existencia de motivo económico válido.

Especialmente en el caso de operaciones internacionales o grandes reestructuraciones empresariales, el procedimiento de consulta es insuficiente. Piénsese en cuestiones tales como la equivalencia entre las prestaciones asumidas por las partes que intervienen en una operación, la correlación entre los ingresos y gastos presentes o futuros, la proporcionalidad entre determinadas magnitudes, etc.

En estos supuestos, hay que reconocer que aporta muy poco una contestación a la consulta que reproduzca la norma y que se limite a decir que, en la medida en que tenga lugar la situación de hecho descrita en el precepto citado, resultará de aplicación lo dispuesto en él y todo ello sin perjuicio de la posible comprobación de la realidad de la operación por la Inspección de los Tributos.

Al tratarse de casos que exigen tanto la interpretación de la norma como la comprobación de los hechos, en el acuerdo intervendría tanto la Dirección General de Tributos como la Agencia Tributaria, que asumiría la firma y seguimiento de los acuerdos. Seguramente sería necesaria la creación de equipos especializados en la Agencia para atender este cometido.

Como es lógico, en la norma se establecerían las cautelas necesarias para garantizar la imparcialidad, rigor y transparencia del procedimiento en línea con los criterios de la Comisión Europea a propósito sobre las condiciones en las que es posible la adopción de rulings.

En definitiva, se trataría de disponer de “puertos seguros” que garanticen la seguridad jurídica. Este punto, además, parece fundamental para profundizar en el modelo de relación cooperativa.

Por otra parte, desde el punto de vista de la seguridad jurídica preventiva, a mi juicio, sería conveniente que se utilice sistemáticamente por la Dirección General de Tributos la posibilidad de dictar resoluciones interpretativas generales, prevista en el artículo 12.3 de la Ley General Tributaria, en especial, cuando las asociaciones de profesionales tributarios pongan de manifiesto que existen dudas interpretativas generalizadas en algún ámbito y, muy en concreto, cuando se aprueben nuevas normas. Su uso hasta ahora ha sido mínimo y pienso que es un instrumento con largo recorrido, si bien con algunas cautelas.

Así, en la LGT se prevé la posibilidad de trámite de audiencia, pero no con carácter obligatorio. Yo voy algo más allá, creo que habría que evitar su uso unidireccional por parte de la Administración para evitar que se convierta en un instrumento espurio para dictar normas en aquellos casos en que, por problemas de legislatura, resulte complicado tramitar leyes o decretos. No ha sucedido, pero la tentación es grande y la carne débil. Anclando el procedimiento en los mecanismos cooperativos con los que cuenta la Agencia Tributaria se evitaría este problema, tanto porque en muchos casos las resoluciones se dictarían a propuesta de los Foros cooperativos, como por el hecho de que los proyectos de resolución deberían pasar siempre por ellos.

Hay un problema adicional, las resoluciones del artículo 12.3 de la LGT, cuando se dictan por la Dirección General de Tributos, solo vinculan a la administración que aplica el sistema tributario, pero no a los órganos económico-administrativos. No es así, por supuesto, cuando las resoluciones las dicta el Ministro, pero, a mi juicio, tal previsión es una vía muerta. Me explico, cualquier acto o resolución que adopta el Ministro (ahora Ministra) de Hacienda es mirada con lupa y se tiende a interpretar en clave política. Haríamos un flaco favor al sistema tributario si la interpretación de las normas se residenciara en el titular del Ministerio, aunque sea por razones de unificación de criterios.

Hay vías alternativas para conseguir tal unificación. Probablemente la forma más simple consista en establecer el carácter preceptivo del informe previo del TEAC en las resoluciones interpretativas que dicte la Dirección General de Tributos. Ni siquiera haría falta darle carácter vinculante al informe puesto que sería impensable – al menos a mi, me lo parece – que, en un procedimiento reglado y transparente como el que planteo, la Dirección General de Tributos pudiera, en caso de desacuerdo del TEAC, dictar una resolución. Además, la participación explícita del TEAC y la transparencia en el proceso facilitaría internamente la unificación de criterios.

Es evidente que nada refuerza más la seguridad jurídica que conocer desde el principio el criterio administrativo. En cualquier caso, el contribuyente, como sucede ahora con las consultas, podría seguir o no el criterio plasmado en las resoluciones interpretativas, estas solo serían vinculantes para la Administración que aplica los tributos.

Lo que veo mucho más complicado es profundizar en fórmulas convencionales para poner fin a las controversias fiscales.

Como se explica en la monografía de Carol Martinoli “Fórmulas alternativas para la resolución de conflictos tributarios”, premiada en 2017 por la AEAT, el IEF y el CIAT, dependiendo del momento en el que se suscite la controversia tributaria, las posibilidades teóricas existentes son la negociación, la conciliación, la mediación, la transacción y el arbitraje. En mi opinión, en un sistema jurídico como el español, es mucho más sencillo buscar acuerdos antes del vencimiento del plazo para cumplir las obligaciones fiscales o, si no queda otro remedio, en el curso de las actuaciones de comprobación, que una vez que se ha producido la regularización administrativa, sin perjuicio de las especialidades del arbitraje en el ámbito internacional. No lo veo, pero estoy dispuesto a dejarme convencer y la semana pasada decía que tendríamos que abrir un debate riguroso, canalizado por el IEF, sobre el impacto en los procedimientos tributarios de la normativa de la Unión Europea y las formulas arbitrales serían uno de los temas a tratar en ese debate.

No obstante, sí creo que puede haber cierto margen para mejorar los mecanismos convencionales ya existentes: como alguna vez se ha propuesto en foros profesionales, los supuestos de hecho que habilitan la incoación de actas con acuerdo podrían servir de base para la terminación convencional de las reclamaciones económico-administrativas y, de paso, para dotar de contenido en el ámbito tributario al artículo 77 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en materia de transacciones judiciales.

En fin, la litigiosidad tributaria merece una entrada en el blog dedicada solo a ella, empezando por la constatación de que, salvo la Memoria del TEAC, no se dispone de demasiada información para hacer un análisis riguroso. Además, habría que comentar despacio los problemas estructurales y coyunturales de los Tribunales Económico-Administrativos o los derivados de la falta de especialización de la jurisdicción contencioso-administrativa. En cualquier caso, adelanto alguna idea.

Creo que el principal problema de la vía económico-administrativa es de plazos medios de resolución, lo que está directamente relacionado con su déficit de medios, en efectivos y condiciones retributivas, en comparación con los que disponen las administraciones gestoras cuyos actos revisan. Sin un incremento de medios es utópico pensar que sea posible reducir de forma significativa los plazos medios de resolución. Baste decir que, en 2005, con 121.326 reclamaciones presentadas, los Tribunales contaban con 869 personas a su servicio, mientras que, en 2015, con 204.698 reclamaciones (un 68,7% más), sus efectivos se habían reducido: 749 personas (un 13,8% menos). ¿Se ha disparado la litigiosidad? El dato anterior llevaría pensar que sí, pero la entrada en vigor de la LGT supuso un cierto parón administrativo que distorsiona la comparativa, si nos fijamos en las media de reclamaciones interpuestas en los 5 años posteriores a la entrada en vigor de la Ley de Derechos y Garantías de los Contribuyentes el incremento en 2015 es de un 27%, que no es poco, pero tampoco es como para hablar de un antes y un después.

Quiero dejar clara mi posición: no es realista prescindir de esta vía, puesto que supondría el colapso absoluto de la vía contenciosa y la desaparición de la posibilidad de recurrir sin abogado y procurador. Como descarto que se pueda integrar la vía económico-administrativa, aun con especialidades, en el orden jurisdiccional, puesto que, ya tiene éste bastantes problemas, la única alternativa organizativa viable al modelo actual sería su integración en la Agencia Tributaria, como un Departamento más, sin perjuicio de mantener su autonomía funcional. Entiendo que es una opción antiestética, pero en el contexto del necesario Estatuto de la Agencia Tributaria, cuya aprobación lleva 25 años siendo postergada, podría analizarse esta opción, puesto que parece claro que un Estatuto implicaría mejoras en la gobernanza, transparencia, rendición de cuentas y control parlamentario de la institución que permitirían controlar que un hipotético “Departamento de reclamaciones económico-administrativas” funciona de forma realmente autónoma y trabaja de acuerdo con una planificación y objetivos validados y objeto de seguimiento por el propio Parlamento.

Pero la solución más simple, desde luego, sería el reforzamiento institucional y la adecuada dotación de medios de los Tribunales Económico-Administrativos.

Otra idea a la que le estoy dando vueltas para ver si tiene recorrido (no me importa si alguien piensa que es una ocurrencia) es la extensión de efectos negativos – y positivos, claro-  de las resoluciones en vía económico-administrativa. Una de las principales críticas que se hacen a esta vía es su carácter obligatorio cuando en algunos casos es bastante evidente que la reclamación va a ser desestimada, lo que, unido a los extensos plazos medios de resolución, puede retrasar años el acceso a la vía contencioso-administrativa. Pues bien, tal vez se pudiese articular una vía especial de reclamación en la que el reclamante pudiese pedir directamente que se declare por el Tribunal que le resulta de aplicación el criterio que originó la desestimación (o estimación) de una reclamación previa con la que considera que existe identidad sustancial de circunstancias. Estas reclamaciones de solicitud extensión de efectos negativos se resolverían en el plazo de un mes, con silencio positivo en caso de no dictarse resolución en plazo, es decir, entendiéndose que procede la extensión de efectos y, por tanto, abriéndose el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo.

Me anticipo a las críticas: a qué viene la ocurrencia anterior cuando sería más fácil convertir la vía económico-administrativa en opcional. Bueno, si eso fuera así, habría dos sistemas de garantías, uno gratuito para el común de los contribuyentes y otro especial para quienes se lo pudieran permitir. Con la petición de la extensión de efectos, al menos sobre el papel, no sería así.

También quiero hacer algún comentario sobre el recurso por interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Es demasiado pronto para evaluar sus efectos y no sorprende que más de la mitad de los recursos pendientes sean de naturaleza tributaria dada la conflictividad del área. Pero si la intención del legislador ha sido que una sola sentencia del Tribunal Supremo en este tipo de recursos siente jurisprudencia, se han cometido tres errores. El primero el nombre del recurso: se debería llamar “recurso por interés casacional objetivo para que se dicte la sentencia que fije la jurisprudencia aplicable al caso”. El segundo no prever de forma expresa la suspensión de los procedimientos administrativos, económico-administrativos y contencioso-administrativos afectados por la materia objeto del recurso por interés casacional. El tercero no ordenar la publicación en el BOE de las sentencias dictadas resolviendo estos recursos.

Si este procedimiento se consolida y se solventan las carencias que acabo de subrayar creo que podría incorporarse un trámite que podría suponer un claro espaldarazo a los mecanismos cooperativos: que el Foro de Grandes Empresas o el Foro de Asociaciones y Colegios Profesionales pudiese informar, bien de oficio, bien a solicitud de los contribuyentes, que una sentencia afecta a un gran número de situaciones por lo que, a su juicio, se considera oportuno la fijación de jurisprudencia para asegurar la certeza jurídica en la aplicación del sistema tributario. Cabe observar que en estos Foros participa la Administración y representantes de los contribuyentes y de los profesionales tributarios, por lo cual los informes tendrían el pleno aval de todos los operadores jurídicos interesados en resolver un problema interpretativo impidiendo que se generalice todavía más. En cualquier caso, los foros no quedarían legitimados para recurrir, sino que se limitarían a informar sin que, evidentemente, su opinión vinculase en modo alguno al Tribunal Supremo.

Rodado este sistema, podría pensarse en si resultaría útil regular una cuestión precasacional en la vía contencioso-administrativa en materia tributaria, es decir, en la posibilidad de instar al tribunal ante el que se haya interpuesto un recurso contencioso-administrativo la remisión al Tribunal Supremo de una cuestión precasacional por entenderse que la situación a juzgar afecta a una pluralidad de contribuyentes e interesa conocer cuanto antes el criterio aplicable. Incluso podría articularse el sistema en la vía económico-administrativa como sucede con las cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. De nuevo, el papel de los Foros sería determinante si pudiesen informar previamente sobre la concurrencia de interés casacional en un caso o casos determinados, por afectar el asunto a un gran número de situaciones.

Lógicamente, para quienes viven en la desconfianza en las relaciones tributarias entre contribuyente y Administración, esta propuesta sonará a brindis al sol, puesto que, por algunos se pensará que la Administración jamás accederá a buscar la anticipación de la resolución de los conflictos interpretativos que le impidan seguir liquidando y, por otros, se creerá que un sistema como este abriría la puerta a toda clase de abusos para buscar avales jurídicos de los foros cooperativos en casos individuales de discrepancia con la Administración. Bueno, es una manera de verlo. Yo creo que pensar así equivale a dar por sentado que la Administración no puede funcionar con otro tipo de incentivos porque su única prioridad es y será siempre liquidar. Y prejuzga que las asociaciones de profesionales y sus foros son incapaces de discernir lo que tiene interés general de los intereses individuales, por legítimos que sean unos y otros. Yo lo veo de otra manera, de ahí estas propuestas para el debate, con afán un tanto provocador, seguro que hay otras mucho mejores, otra cosa es que haya que agotar plazos e ir paso a paso en la profundización de los modelos cooperativos, eso también lo tengo claro.

Desde luego, todo esto debería hacerse con plena transparencia y capacidad pedagógica, puesto que, si lo que se transmite a los medios y, en definitiva, a la opinión pública y a las instancias políticas, es que se persiguen fines espurios, es mejor ni siquiera intentarlo. Sin embargo, creo que somos unos cuantos los que pensamos que la Agencia Tributaria, más de 25 años después de su creación, necesita un marco institucional adaptado a los nuevos tiempos – si hubiera consenso político para ello, por supuesto -, en el que podrían tener cabida iniciativas que hoy pueden sonar tal vez como demasiado disruptivas. Pero el debate sobre el Estatuto de la Agencia da para mucho, ya hablaré de ello otro día.

Lo que no quiero es finalizar sin hacer alguna referencia adicional al modelo de relación cooperativa.

En sus orientaciones para un Código Tributario Europeo, la Comisión Europea explica que la relación cooperativa se basa en una especie de contrato entre los contribuyentes y las Administraciones tributarias en el que los contribuyentes asumen el compromiso de ocuparse de sus asuntos fiscales por iniciativa propia y de pagar sus impuestos de manera íntegra y puntual y, a cambio, las Administraciones muestran disposición para ofrecer procedimientos adaptados y apropiados dirigidos a dichos contribuyentes, y todo ello sobre la base de una relación de confianza.

En España la relación cooperativa se articula mediante el Foro de Grandes Empresas y el Foro de Asociaciones y Colegios Profesionales, el Código de Buenas Prácticas Tributarias y fórmulas como los informes voluntarios de transparencia, los anexos explicativos a las declaraciones tributarias, las actas con acuerdo o los APAS (acuerdos previos). En los párrafos anteriores he realizado propuestas para establecer nuevos mecanismos, si bien orientados a potenciar los propios Foros.

En cualquier caso, entrando en el plano individual de los contribuyentes concretos acogidos a estos modelos, no creo que los modelos cooperativos planteen ningún tipo de problema desde el punto de vista del principio de igualdad puesto que no atenta contra dicho principio tratar de forma desigual a los desiguales, lo que carece de sentido es gestionar de forma plana los riesgos fiscales de los contribuyentes sin tener en cuenta sus diferentes situaciones, antecedentes y compromisos.

Lo que veo más difícil es cómo certificar que una empresa o contribuyente, más allá de sus compromisos, ha “progresado adecuadamente” en el modelo cooperativo y por ese motivo se puede certificar tal condición u otorgarle algún tipo de bonus (por ejemplo, en Australia, se otorgan puntos adicionales a las empresas cooperativas para acceder a la contratación pública). Además, normalmente el sector empresarial pide un imposible: que haya bonus, pero, a la vez, que el modelo cooperativo no incremente el estándar mínimo de cumplimiento exigible al conjunto de contribuyentes, de tal manera que no se perjudique a la mayoría porque algunos contribuyentes puedan o quieran ir más rápido. Creo que es imposible tal pretensión porque, en un mercado competitivo, el bonus para una empresa es un “malus” para todas las demás, en la contratación pública se ve muy claro.

En cualquier caso, la diferenciación objetiva poco a poco va a ser posible: no es lo mismo una empresa voluntariamente incluida en el Suministro Inmediato de Información (y que cumpla satisfactoriamente), suscriptora del Código de Buenas Prácticas y que presente el informe de transparencia derivado de este, que una empresa que no cumpla ninguna de estas condiciones.

Por otra parte, las nuevas obligaciones de revelación de planificaciones fiscales agresivas van a suponer un antes y un después en la transparencia en el ámbito tributario. Sería deseable que, previas las modificaciones oportunas, se establezca un procedimiento en el cual la Administración Tributaria se pronuncie sobre los esquemas o operaciones comunicadas y también que se publiquen los esquemas y transacciones que la Administración considera legítimos y los que no, como sucede, por ejemplo, en Estados Unidos. Y ver cómo encajar estas nuevas obligaciones con el modelo cooperativo y con la nueva figura del operador certificado a afectos del IVA.

Todo ello debe ir unido a una mejora de la gobernanza fiscal de las empresas, reforzando la función fiscal para asegurar el correcto cumplimiento de las obligaciones fiscales (podríamos llamarle “compliance” fiscal), tratando adecuadamente sus riesgos fiscales y aumentando su transparencia respecto de sus contingencias fiscales.

Muchas cosas. Como me pasa siempre que me pongo a escribir, más que agotar el tema, he abierto líneas a profundizar, así que tendré que volver sobre ello. También es importante en momentos de cambio, como el actual, poner algo de foco en asuntos que no deberían quedar al margen del debate frente a otros más obvios excepto para los muy expertos.

La seguridad jurídica en el ámbito tributario (1)

1 de junio de 2018. Jesús Gascón Catalán.

Al escribir de política fiscal, es habitual que los profesionales tributarios te digan que los debates de fondo son interesantes, pero que bastantes problemas hay sin resolver en el día a día en la aplicación del sistema tributario como para permitirse el lujo de poner las luces largas.

Aunque los dos planos son compatibles, no les falta razón, porque es imposible hablar con rigor de impuestos sin plantearse el estado de situación y posibles mejoras en ámbitos tan críticos como la seguridad jurídica y el cumplimiento voluntario (o la lucha contra el fraude si se quiere poner el énfasis en el lado oscuro).

Iba a publicar esta entrada hace unas semanas, pero me llegó la Declaración de Granada, firmada por más de 30 catedráticos de Derecho Financiero y Tributario, denunciando el deterioro del principio de seguridad jurídica en España y, claro, decidí esperar a leerla. No obstante, mis reflexiones no son, en absoluto, una contestación a dicha Declaración, aunque sí la citaré en varias ocasiones, entre otras cosas, porque entiendo que un documento de esa naturaleza debería suscitar cierto debate que, la verdad, no veo que se esté produciendo y mal andamos si necesitamos hypes, como hablar de súbditos tributarios, para que la prensa se haga eco de estos asuntos.

De entrada, quiero decir que me parece muy bien que se recupere la idea clásica de Hacienda Pública, comprensiva tanto del área del ingreso como del gasto, con tantas carencias y tan poco análisis. También me parece muy positivo que los conflictos se exterioricen porque el debate abierto es imprescindible y no hay nada menos constructivo que buscar siempre el sesgo de confirmación de los que ven las cosas de forma semejante. Por otra parte, soy de los que piensan que, si alguien se queja, es por algo, lo que merece alguna atención y más si los que los hacen son grandes profesionales y muchos de ellos amigos.

Así que me he sentado delante del ordenador con dos ficheros abiertos, el documento que ya tenía escrito y la Declaración de Granada, y este es el resultado: voy a hablar, desde una perspectiva muy personal, de qué carencias veo en la aplicación del sistema tributario desde el punto de vista de la certeza jurídica y algunas posibles soluciones. Otro día me centraré en el cumplimiento / incumplimiento fiscal, aunque, en realidad, son dos planos conectados difíciles de separar: mejorar la certeza jurídica favorece el cumplimiento voluntario. Es un asunto al que he dedicado atención en diversas publicaciones, la última, todavía pendiente de edición, para la AEDAF, en colaboración con José Manuel de Bunes, por lo que es difícil que diga algo novedoso, aunque lo intentaré.

En cualquier caso, hay que dejar claro que no estamos ante un problema local, el FMI y la OCDE presentaron en 2017 un documento conjunto, a petición del G20, titulado “Report on Tax Certainty”, en el que subrayaban la importancia de la certeza jurídica en el ámbito fiscal por su impacto en el comercio y las inversiones transfronterizas. Sus propuestas son las siguientes: mejorar la regulación y reducir la complejidad de la normativa tributaria, establecer criterios administrativos claros, disponer de mecanismos efectivos de resolución de conflictos, poner en marcha programas de cumplimiento cooperativo y potenciar los acuerdos previos de valoración y las inspecciones simultáneas.

Pero hoy toca hablar del caso español. Empezaré por la buena regulación y la calidad normativa.

El sistema tributario tiene que ser gestionable y la simplificación no puede ser simplemente retórica. Es sabido que todas las reformas tributarias, en España y en Europa, anuncian enfáticamente la importante simplificación que traen consigo. Medio en broma, medio en serio, los profesionales tributarios siempre recitan aquello de “virgencita, virgencita, que me quede como estoy”, porque lo habitual es que las nuevas normas traigan de la mano más complejidad, problemas interpretativos, alambicados regímenes transitorios, modificaciones que nada tienen que ver con el objeto del texto aprobado y que se introdujeron aprovechando que había una norma en tramitación, etc.

La primera regla es elemental: no complicar todavía más el sistema tributario y los impuestos que lo conforman. No es posible empezar de cero, pero sí aplicar los principios de buena regulación y, como decía hace unas semanas a propósito de los incentivos fiscales, realizar evaluaciones ex ante, analizando alternativas, incluso no necesariamente tributarias, para ver si hay alguna vía mejor para conseguir los resultados pretendidos. Y también evaluaciones ex post para eliminar o modificar aquellas normas que no cumplen su finalidad y objetivos.

Siempre he dicho que las medidas de mayor impacto suelen ser las más simples. Cuando los Gobiernos necesitan aumentar la recaudación de inmediato, suben el IVA y las tarifas del IRPF (con ajuste de las retenciones). Si se decidiera bajar los impuestos de forma significativa, sucedería lo mismo, unos mínimos ajustes en los tipos y tarifas serían suficientes. Por tanto, se pueden introducir cambios de calado en el sistema tributario sin grandes alardes normativos que permiten, además, explicar las modificaciones en dos minutos y que todo el mundo las entienda. Sin renunciar a simplificar lo que ya tenemos.

Creo que la Declaración de Granada acierta con la denuncia del abuso del Real Decreto-ley, entre otros motivos porque su forma de tramitación impide evaluar previamente las medidas y cercena la participación pública en el proceso normativo. Ni siquiera cuando los Reales Decretos-leyes se tramitan posteriormente como proyectos de leyes es posible salvar estas limitaciones. Hace unos años escribí esto:

“En cuanto a la técnica normativa, hemos comentado los efectos perniciosos que produce nuestra adicción al Real Decreto-ley y hemos subrayado la importancia de la correcta articulación técnica de los proyectos y del crucial papel que juegan los técnicos en el proceso normativo. Nadie sabe de todo. Para eso están los especialistas. No se trata de limitar a los parlamentarios o los Gobiernos en su capacidad de decidir (faltaría más). Es como la cirugía estética, el cliente decide lo que quiere, pero es el especialista el que realiza la operación. Y esto también vale para el botox tributario (los decretos-leyes) cuando se trata de salir de un apuro de forma inmediata. Que la inyección la aplique un especialista, que luego pasa lo que pasa.”

Bueno, mantengo el contenido, pero intentaré no hablar más de hypes ajenos después de releer el párrafo.

Como comentaba en este blog hace unas semanas, FIDE analizó en 2017 el proceso de elaboración de la normativa tributaria en un Grupo de Trabajo en el que tuve ocasión de participar, en cuyas conclusiones se subraya la importancia, no solo de las evaluaciones ex ante y ex post, sino también de la participación pública en el proceso normativo, como vías para mejorar la regulación fiscal.

La participación pública tendría que ser más general. En mi etapa en el Ministerio, solo las asociaciones representativas de los sectores empresariales y las asociaciones de profesionales tributarios enviaban observaciones. Jamás conseguí que mis amigos de la academia participasen. Eso sí, poco después de aprobarse el texto normativo, podía leer en los medios especializados sus críticas, normalmente fundadas, pues fueron años duros. Les decía: “Pero, hombre, si me lo hubieras mandado antes, lo hubiéramos analizado y, tanto si te hubiéramos hecho caso como si no, ya tenías el artículo hecho y enriquecido con el relato de tu intento de mejorar la norma”. Ni por esas, la respuesta era: “Para el caso que me ibas a hacer”, frase que no niego que tenga un poso de realidad fruto de la experiencia, pero que es descorazonadora.

Entiendo que en un país como el nuestro en el que la sociedad civil es tan débil y está tan desarticulada resulta complicado animarse, y no digamos a aunar fuerzas con otros, para participar en un trámite de resultado incierto si no se tiene interés directo en el asunto. Solo las reformas de la Ley General Tributaria suscitan interés previo generalizado a estos efectos.

Pero, claro, lo fundamental para reforzar la participación sería que las observaciones recibidas, además de analizarse, se hiciesen públicas por la Administración tramitadora junto con la valoración correspondiente e indicación de cuáles se incorporan al proyecto normativo y cuáles no, y los motivos para ello. Además, en el mismo punto de consulta on line se deberían publicar también los dictámenes posteriores, así como las enmiendas parlamentarias, sus motivaciones y la suerte corrida por las mismas, de tal forma que fuese sencillo conocer todos los antecedentes de cada norma.

Creo que no es algo irrelevante: el verdadero interés general es el que se desprende de la interpretación recta de la norma y para conocerlo (y defenderlo, puesto que no es monopolio de nadie), nada mejor que tener acceso a los distintos avatares acaecidos durante la tramitación normativa. Eso o en caso de conflicto interpretativo esperar hasta que el Tribunal Supremo se pronuncie muchos años después, que es lo único que tenemos ahora.

En segundo lugar, nuestro modelo territorial complejo no puede ser una excusa para no simplificar y racionalizar la normativa. Tenemos que considerar el sistema tributario como un conjunto, no como una mera yuxtaposición de tributos inconexos. Una cosa es que haya espacios fiscales para que los entes territoriales y el Estado ejerzan sus competencias normativas y den cumplimiento al principio de corresponsabilidad fiscal y otra que asumamos el desorden como norma de comportamiento.

La descoordinación entre el IRPF, el IP y el IS y D es un buen ejemplo de pérdida de visión de conjunto del sistema tributario. La delimitación entre el IVA y el ITP y AJD es otro ejemplo de cómo los problemas de financiación de los distintos niveles de gobierno se han antepuesto a la necesidad de racionalizar la norma. O el desbarajuste normativo producido por algunos tributos nominalmente medioambientales exacerbado por el complejo asunto del déficit tarifario y soluciones fiscales poco ortodoxas.

En la Declaración de Granada se propugna que todos los españoles tributen, “al menos de forma similar, cualquiera que fuere el territorio donde residan” y se critica al Tribunal Constitucional por justificar que la desigualdad de tributación por razón del territorio deriva de una diversidad de ordenamientos jurídicos que es consustancial con el Estado de las Autonomías. Bueno, depende de que entendamos por “similar”. Yo, en principio, estoy más cerca de la tesis del Tribunal Constitucional: sin corresponsabilidad fiscal el modelo territorial derivado de la Constitución carece de sentido y ello implica aceptar que existan diferencias de tributación por razón del territorio si así lo quieren los ciudadanos. Pero eso no implica aceptar el caos normativo y la ausencia de reglas comunes. Tampoco en la esfera local, ámbito en el que las diferencias, en ocasiones, son todavía mayores, sin que se les preste mucha atención.

Pero creo que con buena voluntad por todas partes (y presión social), este desaguisado se puede reconducir sin que los entes territoriales y, en especial, las CCAA, pierdan competencias o capacidad recaudatoria. Reglas básicas comunes no significan uniformidad. Se trataría de tener un sistema tributario más eficiente del que nos beneficiaríamos todos. Otro día volveré sobre el tema, he releído el párrafo y me parece muy de postal navideña, demasiado vaporoso, puesto que sin entrar de lleno en los problemas de financiación territorial cualquier solución que se proponga tiene poca utilidad real, así que intentaré concretar en otro momento.

En tercer lugar, los impuestos más simples, neutrales, eficientes y transparentes son los de base amplia y tipo bajo. Es cierto que existen más objetivos que los puramente recaudatorios y de eficiencia. El sistema tributario tiene que ser progresivo, y no se trata de renunciar a la fiscalidad como instrumento para articular políticas sociales, familiares, de crecimiento económico o de empleo. Sin embargo, no todos los impuestos tienen que ser progresivos, sino el sistema en su conjunto. Tampoco el uso compulsivo de los incentivos fiscales es una garantía de éxito en las políticas sociales o sectoriales, normalmente son más efectivos los programas de gasto. No defiendo un modelo de impuestos planos sin incentivos de ninguna clase, sino el adecuado uso de estos, cuando no existan alternativas mejores, y un seguimiento y control permanente de su efectividad, hace unas semanas expuse mi opinión al respecto y algunas medidas.

En cuarto lugar, para realmente racionalizar las obligaciones formales y los costes de cumplimiento de nuestro sistema tributario, cada norma debería ir acompañada de un estudio sobre su aplicabilidad y su impacto en los deberes formales a cumplir por los contribuyentes.

Es otro tema que se trata en la Declaración de Granada. Yo no pondría el énfasis en cuestiones semánticas: si el término obligado tributario ha sustituido en muchos casos al término contribuyente no creo que sea un reflejo de la quiebra del principio de seguridad jurídica, si no la constatación de que, en muchos casos, cuando los ciudadanos y entidades se relacionan con la Administración tributaria, no lo hacen en relación con un tributo del que ellos mismos sean contribuyentes, sino por otras razones: retenciones, suministros de información, etc. Que exista un término genérico no tiene que significar que los derechos y garantías a aplicables en cada caso se tengan que igualar por abajo. Y tampoco, por supuesto, que se tenga que producir una recepción acrítica de cualquier nueva obligación formal que aparezca en el horizonte.

En este sentido, los foros cooperativos podrían jugar un papel importante en este proceso informando de forma expresa las normas que establezcan nuevas obligaciones y evaluando las vigentes en términos coste beneficio. No se trata, en absoluto, de que la administración tributaria pierda información útil para la gestión y el control del sistema tributario, sino de racionalizar las obligaciones formales. Por otra parte, la administración es la primera damnificada por la complejidad del sistema tributario, ya que tiene que dedicar ingentes recursos a la información y asistencia tributaria, a la gestión y el control de las obligaciones formales, a corregir diferencias en ocasiones no sustanciales mediante procedimientos interminables y a resolver cientos de miles de litigios. Representa un problema tanto en términos de carga de trabajo como de imposibilidad de dedicar mayor atención a otras tareas como la lucha contra el fraude.

Sin embargo, volviendo a la Declaración de Granada, me parece un anacronismo defender como una opción factible para mejorar la seguridad jurídica y simplificar las obligaciones formales la vuelta a las liquidaciones administrativas practicadas “sobre los datos aportados por el contribuyente”.

La evolución natural de los procedimientos, no solo en España, nos lleva a un sistema cada vez más extendido de borrador de declaración para los contribuyentes en los diferentes impuestos, modelo en el que el contribuyente revisa la información que le proporciona la administración y la confirma o la rectifica y entonces declara y autoliquida.

¿Volvemos atrás en el tiempo y que el contribuyente declare sin autoliquidar para que la administración liquide? ¿O preferimos el tuya – mía, tú me das los datos, yo declaro, tú liquidas? En el IRPF les explico lo que pasaría con la propuesta retrofuturista.

En primer lugar, la Administración tendría que crecer en línea con las necesidades de personal de las Administraciones tributarias que todavía mantienen sistemas de liquidación administrativa.

En segundo lugar, los contribuyentes tendrían que declarar por turnos (sorteo de letra del NIF) para que el sistema se pudiese gestionar. Buenas noticias, tal vez, para quienes la declaración les resulta a ingresar, pésimas noticias para la gran mayoría que solicita devoluciones debido a la aplicación de incentivos que no se pueden subsumir en el sistema de retenciones.

En tercer lugar, recibidas las declaraciones, la Administración tendría que ser muy estricta, no es lo mismo dar por buena una autoliquidación, incluso a devolver, que no coincide al 100% con la información de que dispone la Administración, que validar la misma con una liquidación expresa practicada a sabiendas de que hay alguna posible inconsistencia en los datos. El plazo medio de devolución se dispararía, se abrirían muchos más procedimientos de revisión de las declaraciones que ahora y me temo que la litigiosidad se incrementaría exponencialmente.

Pero que quede claro que el sistema de liquidación no es imposible, yo calculo que con varios miles de funcionarios más de los que hay en la actualidad y extendiendo la campaña a los doce meses del año se podría gestionar un IRPF con liquidación administrativa. No obstante, es interesante recordar que el sistema español de gestión del IRPF fue considerado por el Congreso estadounidense hace unos años como posible modelo de referencia para el IRS, puesto que, como se afirmó en el debate, algo había que hacer en los Estados Unidos para que dejase de ser cierta la frase de Albert Einstein: “The hardest thing in the world to understand is the income tax”.

¿Qué debe hacer la Administración? Dependerá de los incentivos y desincentivos con los que se orienta su trabajo que haga unas cosas y deje de hacer otras. En este sentido, siguiendo con la Declaración de Granada, creo que es un error estratégico denunciar que hoy en día la razón de Estado “descansa sobre un solo pilar que es la recaudación” a la vez que ni se mencionan los avances producidos en España en el ámbito de las actuaciones preventivas, como el citado borrador de declaración o la incipiente cesión de información de terceros a los sujetos pasivos del IVA. ¿Qué incentivo puede tener una Administración Tributaria para cambiar su planificación y objetivos si sus iniciativas en el área de atención al contribuyente no merecen ni un comentario mientras que todo el análisis se centra en sus actuaciones de control, como si fuera su única razón de ser, aunque, eso sí, para decir que en ese ámbito no se están haciendo las cosas bien?

No quiero decir que no sea importante debatir la configuración de delito fiscal o la responsabilidad tributaria, por poner dos ejemplos claros, o si existe verdadero equilibrio entre las posiciones de los contribuyentes y la administración en los procedimientos tributarios, puesto que es cierto que habría que analizar en detalle y de forma crítica si después de los cambios normativos de los últimos años estas figuras están funcionando adecuadamente y responden al interés general (tal y como antes lo he definido) o si precisarían de una reforma.

Lo único que digo es que los incentivos y desincentivos en el funcionamiento de la administración son clave y si no se ponen encima de la mesa el debate queda cojo. Tal vez el Instituto de Estudios Fiscales podría tener un mayor protagonismo para debatir estas cuestiones con foros de debate monográficos y transversales con un formato en el que al final hubiese conclusiones de consenso o, al menos, de identificación de acuerdos y discrepancias.

Bueno, también hay alguna cosa muy obvia que se puede recordar: cuando se aprueba una amnistía fiscal – la última declarada inconstitucional -, asunto este, el de las amnistías, no tratado en la Declaración de Granada, se produce un fuerte stress político, llamémoslo así, y quien tiene en su mano la posibilidad de escribir en el BOE inmediatamente trata de compensar su, nunca confesa, pero evidente, mala conciencia, con una batería de medidas normativas de endurecimiento de la lucha contra el fraude y petición de resultados inmediatos a la Administración.

No sé si me estoy explicando bien, lo que quiero decir con los párrafos anteriores es que es aconsejable un análisis integral del modelo de aplicación de los tributos porque normativa y estrategia de la administración son vasos comunicantes.

En quinto lugar, tenemos que asumir de una vez por todas al alineamiento de nuestro ordenamiento jurídico interno con el de la Unión Europea y lo primero es tener un conocimiento pleno de las iniciativas normativas y procedimientos internos de la Comisión y demás instancias europeas. En mi experiencia, somos un país que cuenta con excelentes profesionales en este ámbito, pero que trabajan dentro de una estructura amateur en comparación con la facilidad para moverse y la capacidad de influencia de otros países en las instancias europeas. Debería ser una prioridad reforzar nuestra presencia en Europa.

Por otra parte, nos gustará más o menos, pero figuras como el soft law o el “positivismo jurisprudencial” del que habla la Declaración de Granada, creo que han venido para quedarse, aunque sean ajenos a nuestra tradición jurídica.

Pero me alegro que se plantee el tema porque, efectivamente, cada vez son más frecuentes las iniciativas inspiradas por el derecho anglosajón, como las nuevas obligaciones de revelación de operaciones ante las que realmente no sabemos bien lo qué hacer, los propios mecanismos alternativos para la resolución de disputas, la figura de los sujetos pasivos certificados que pronto será realidad en el IVA (como ya lo es la del operador económico autorizado en el ámbito aduanero) o, incluso, los modelos cooperativos de relación tan chocantes en un entorno como el nuestro más acostumbrado al enfrentamiento que a las relaciones de confianza.

Por no hablar de las normas procedimentales contenidas en proyectos de directiva como el de la base común consolidada que nos pueden llevar a que se termine aplicando en nuestro país un sistema procedimental dual: el europeo, en ciertos casos, y el español, para lo demás. Ya tenemos las especialidades aduaneras, pero bueno, en dicho ámbito todas las normas son europeas, no hay dualidad, y también sucede lo mismo con las normas sobre la recuperación de ayudas. Es un fenómeno que parece imparable. ¿Cuál es y ha de ser la posición española ante las perspectivas de cambio? No creo que sea algo que solo concierna a la administración tributaria. Sería conveniente profundizar en estos asuntos, vuelvo a reivindicar que el IEF tenga un papel protagonista en la canalización de los debates de alcance.

Pero creo que ya me he extendido demasiado, y ni siquiera he empezado a hablar de posibles mejoras en los instrumentos concretos que existen o pueden existir para reforzar la seguridad jurídica. Lo dejo para la semana que viene.

El IRPF y la tributación patrimonial

25 de mayo de 2018. Jesús Gascón Catalán

La semana pasada reflexionaba sobre el papel del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en la política fiscal. Continúo dónde lo dejé.

En el debate sobre el modelo de impuesto hay un factor importante y relativamente novedoso a considerar: la pérdida progresiva de peso de las remuneraciones de asalariados respecto del PIB, lo que es inquietante por muchos motivos, uno de ellos por estar nuestro sistema tributario (y no solo el nuestro) “especializado” en gravar las rentas del trabajo, cuestión que enlaza directamente con la tributación del ahorro.

En cualquier caso, hay que enmarcar el debate. Por razones de equidad se podría incrementar la tributación del ahorro, pero España es un país endeudado y tampoco se puede ignorar que la tributación separada o con especialidades de las rentas del ahorro en el IRPF es una práctica extendida a nivel internacional. Por tanto, el tema es, cualquier cosa, menos sencillo.

Una explicación, no la única, de los controvertidos modelos duales es la falta de armonización de la tributación del ahorro en la Unión Europea, lo que en un contexto de libertad de capitales provoca que la competencia fiscal entre territorios sea inevitablemente a la baja.

Sin embargo, no me parece de recibo que se justifique que la tributación del ahorro ha de ser baja en las dificultades para el control de este tipo de rentas, cuando en España se aplica un impuesto en el que los residentes deben tributar por su renta mundial, contamos con una potente administración tributaria y formamos parte de unas cada vez más sólidas redes internacionales de intercambio de información de naturaleza tributaria.

Otra cosa son los efectos negativos en la economía nacional que puede producir la deslocalización del ahorro, es decir, que los ciudadanos abran cuentas o utilicen vehículos de inversión en el extranjero, puesto que ello puede, efectivamente, perjudicar la inversión en España en cuanto que los captadores de ahorro extranjeros probablemente no tendrán el mismo interés en invertir en nuestro país los fondos captados como los captadores de ahorro nacionales. Pero esto no tiene que ver nada con el fraude.

Adicionalmente, como decía antes, el ahorro es un punto débil de nuestra economía, así, en el último trimestre de 2017, según el Banco de España, la tasa de ahorro de los hogares se situaba en el 5,7% de la renta disponible, el punto más bajo en años. Hay que tener en cuenta, para entender este dato, que el 58% de la población se endeuda para llegar a fin de mes, según han recogido los medios de comunicación a raíz de una encuesta de Fintonic.

Además, hay que tener en cuenta que las rentas del ahorro son generadas por bienes y derechos adquiridos, bien con rentas sometidas al IRPF, bien a título de herencia o donación con posible aplicación del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Dichos bienes y derechos también pueden estar siendo gravados por el Impuesto sobre el Patrimonio. Por tanto, no tiene sentido analizar separadamente los tres impuestos citados y solo es posible recuperar la coherencia de nuestro sistema tributario si dichos impuestos están coordinados entre sí. Parece obvio que en la medida en que se produzca el gravamen efectivo de las sucesiones y donaciones y se aplique una tributación patrimonial mínima estará más justificada la tributación diferenciada de las rentas del ahorro en el IRPF. Pronunciarse aisladamente sobre su tributación sin esta visión de conjunto constituye un error.

Tampoco está armonizada la tributación de las instituciones de inversión colectiva, pero la regla general en el derecho comparado es la neutralidad entre las inversiones realizadas mediante estos vehículos de inversión y la inversión directa efectuada por el contribuyente. El problema se plantea cuando se definen como instituciones de inversión colectiva vehículos de inversión que, de hecho, no lo son porque su uso es puramente personal o familiar. No obstante, también en estos casos, si existiera una tributación patrimonial mínima, que el contribuyente invierta directamente o mediante un vehículo personalizado de inversión, sea éste colectivo o no, no debería originar, por razones de neutralidad, tratamientos fiscales diferentes.

Otro aspecto a considerar es el tratamiento de los rendimientos inmobiliarios en el IRPF: si apostamos realmente por un impuesto dual, no tiene mucho sentido que se discrimine el tratamiento de las rentas según procedan del capital mobiliario e inmobiliario. Y todo ello en el contexto de una revisión general de la tributación inmobiliaria, tanto de flujos como de stocks, para racionalizar un ecosistema fiscal en la que conviven todo tipo de gravámenes descoordinados entre sí con incentivos fiscales a veces contradictorios con aquellos y también faltos de coordinación entre ellos.

Por último, es necesario analizar de forma crítica la tributación del ahorro previsional con un enfoque amplio que evite la existencia de corralitos privilegiados. Además, la rentabilidad del ahorro es baja y, muy especialmente, la de los productos orientados al ahorro previsión. En el estudio “Rentabilidad de los Fondos de Pensiones en España” de Pablo Fernández se calculaba que la rentabilidad entre 2000 y 2015 de 322 fondos de pensiones españoles ha sido en promedio de un 1,58%, obteniendo 47 de ellos rentabilidad anual negativa y superando tan solo 2 la rentabilidad del Ibex35 y 1 la rentabilidad de los bonos del Estado.

La polémica doctrinal sobre estos temas es enconada, con opiniones totalmente contrapuestas. A mi juicio, lo fundamental es recuperar la visión integral del Impuesto sobre la Renta de las personas Físicas, el Impuesto sobre el Patrimonio y el impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y para ello no es necesario un Impuesto sobre el Patrimonio de corte clásico.

Como expuse en anteriores obras, puede ser más útil un gravamen adicional patrimonial (GAP) en el IRPF que, mediante un sistema de imputación de rentas, asegure una tributación mínima en la imposición personal de los bienes y derechos del contribuyente. De su importe se restaría la parte de la cuota del IRPF derivada de las rentas reales generadas por dichos bienes y derechos, por tanto, su cuota podría ser cero cuando las rentas originadas por los bienes y derechos estuvieran tributando de forma efectiva en la renta personal del contribuyente.

Por supuesto, el GAP solo se aplicaría a los patrimonios elevados, a partir de cierto límite de valoración conjunta de los bienes o derechos del contribuyente, por ejemplo, a partir de un millón de euros de patrimonio neto, luego volveré sobre ello.

También habría que establecer mecanismos de ajuste para las plusvalías (cuando se enajenasen bienes y derechos a los que ya se hubiera aplicado la tributación mínima). En este sentido, no considero razonable dejar las plusvalías sin gravar, ni creo que hubiese ningún consenso para ello.

Por otra parte, en mi opinión, las Comunidades Autónomas deberían ostentar competencias normativas para modular el GAP, sin poder desactivarlo.

El GAP, a su vez, podría tenerse en cuenta en los certificados tributarios para que estos reflejasen más adecuadamente la capacidad económica del contribuyente.

Un aspecto crítico de mi propuesta es evidentemente cuál sería el tipo de rendimiento presunto que se aplicaría a los bienes y derechos del contribuyente. Bueno, puesto que se trata de establecer un mínimo de tributación, tendría que ser un tipo reducido, como el interbancario a un año. En cualquier caso, ya he dicho en este blog que creo que tendría que haber un Plan BEPS de personas físicas para saber cuál es la tributación efectiva de los contribuyentes con mayores rentas y patrimonios, el resultado de ese estudio sería determinante para fijar el impuesto mínimo.

Podría haber alternativas para determinados activos, como las participaciones en instituciones de inversión colectiva, incluidas las SICAV, puesto que en tales casos la rentabilidad se podría calcular por diferencia entre los valores liquidativos a 1 de enero y 31 de diciembre del ejercicio de que se trate.

Tengo que reconocer que el trabajo más importante de lo que llevamos de siglo sobre el diseño de los sistemas tributarios, el Informe Mirrlees, al que cito a menudo, propone lo contrario de lo que estoy sugiriendo: dejar sin tributación la rentabilidad mínima, teniendo en cuenta la inflación como coste del capital.

Bajo la inspiración de este informe existiría una alternativa que consistiría en dejar sin tributar la rentabilidad básica (el interbancario), medida de la que se beneficiarían todos los contribuyentes y establecer un segundo tramo de rentabilidad (el diferencial entre el interbancario y el deflactor del PIB) que se utilizaría para la realizar imputación de rentas a los patrimonios sometidos al GAP, del que obviamente podrían deducirse todos los importes efectivamente satisfechos por la tributación de las renta del ahorro en el IRPF o pagados en el Impuesto sobre el Patrimonio.

Todo esto, por supuesto tendría que coordinarse adecuadamente con las medidas que comentaba el otro día respecto de la deflactación de las tarifas. No me olvido de algo evidente: las cuentas tendrían que cuadrar porque el IRPF tiene que seguir siendo el impuesto central del sistema tributario.

Como decía antes, este tipo de medidas para garantizar unos ingresos mínimos deberían circunscribirse a los contribuyentes con mayores patrimonios y ser operativas únicamente en aquellos casos en los que la contribución fiscal sea reducida.

A este respecto, es ilustrativo ver que en el IRPF 2015 el número de contribuyentes con rendimientos e imputaciones superiores a 150.000 euros que declararon bases imponibles generales sometidas a gravamen fue de 81.594 por un importe total de 18.747,83 millones de euros, lo que quiere decir que un 0,45% de los declarantes de la partida concentraban el 5,38% de la misma. Sin embargo, en el caso de la base liquidable del ahorro, los perceptores de rendimientos e imputaciones de todo tipo superiores a 150.000 euros con rentas del ahorro fueron 77.706 contribuyentes y declararon unas bases liquidables del ahorro totales de 11.142,68 millones, lo que significa que un 0,62% de los declarantes de la partida declararon el 40,31% de la misma.

En consecuencia, con la información que proporciona el IRPF estamos hablando de un colectivo relativamente reducido que concentra una parte muy significativa de las rentas del capital, mientras que en el caso de las demás rentas la dispersión entre contribuyentes y tramos de ingresos es mucho mayor.

Pero, insisto, a mi juicio, el problema no se encuentra en los que están pagando de forma efectiva el impuesto (y el Impuesto sobre el Patrimonio) de acuerdo con su capacidad económica, sin perjuicio de que se les puedan pedir esfuerzos adicionales si su tributación acumulada se considera insuficiente, sino en los que no lo pagan o lo hacen en una medida muy reducida gracias a sociedades interpuestas o la utilización de fórmulas que permiten diferir el pago de impuestos.

Dentro del Plan BEPS para personas físicas que propugno sería necesario realizar un estudio estadístico público que aclare este punto: qué importes están pagando en concepto de rentas del capital y, en su caso, del Impuesto sobre el Patrimonio, los contribuyentes con mayores bienes y derechos (que no necesariamente son los que declaran mayores bases imponibles). Obviamente las estadísticas tributarias proporcionan información sobre los datos declarados. De nuevo volviendo al IRPF 2015, los contribuyentes con rentas acumuladas superiores a 150.000 euros, aproximadamente el 0,5% del total (unos 80.000 contribuyentes) declararon un 8% de las bases liquidables general y del ahorro (unos 30.000 millones de euros) y en torno a un 30% de las cuotas (unos 10.000 millones de euros). Pero este análisis, incluso si se suman las cuotas que pagan por el Impuesto sobre el Patrimonio, me parece insuficiente, la clave es el diferencial entre lo que realmente pagan y la recaudación potencial que se podría obtener considerando toda su capacidad económica.

Es evidente que puede haber fraude y elusión, lo cual deberá ser combatido, pero el estudio no pretendería detectar mermas recaudatorias provocadas con decisiones contrarias al literal o el espíritu de las normas fiscales, sino averiguar si hay casos en los que es la propia normativa la que está produciendo verdaderas desimposiciones.

Cabe recordar que existen sistemas de diferimiento perfectamente legales, como sucede en el caso de las SICAV o de los Fondos de Inversión que, a 31 de diciembre de 2017, disponían de un patrimonio de 32.058 millones en el caso de las SICAV y de 262.847 millones de euros en el caso de los Fondos de Inversión. No se trata de demonizar estos vehículos de inversión, sino de analizar si se están produciendo déficits de tributación no deseables o abusos en su utilización en el caso de las SICAV y actuar en consecuencia. Llama la atención que los Fondos de Inversión multiplican por 2,5 los importes invertidos en Planes de Pensiones, 111.077 millones de euros, a pesar de contar estos con 9.720.845 partícipes, prácticamente el mismo número de partícipes con que cuentan los primeros (10.338.156). También es muy alto el número de accionistas (433.565) en el caso de las SICAV. No obstante, estas cifras no reflejan el número real de ciudadanos suscriptores de estos vehículos de inversión, puesto que una persona puede ser titular de participaciones o acciones en distintos fondos, planes o sociedades, por lo que aparecerá computado varias veces.

En este debate hay que tener en cuenta, además, que, según el Banco de España, el 80,2% del valor de los activos de las familias españolas está materializado en activos reales, sobre todo inmuebles (el 71,3% de los activos totales). Incluso en el tramo que incluye al 10% de los hogares con mayor patrimonio neto el porcentaje llega al 73,5% (los inmuebles suponen el 58,7% de sus activos totales), por lo que las inversiones financieras siguen siendo reducidas en términos relativos en nuestro país prácticamente en todos los segmentos de la población. De hecho, la vivienda habitual representa nada menos que el 46% del valor total de los activos de los hogares (un 25,2% para el tramo más alto) y el resto de inmuebles un 25,3% (un 33,5% para el tramo más alto). A pesar de existir ciertas similitudes en cuanto a la composición de los activos, cabe recordar que la mediana del valor de los bienes del 10% con mayores patrimonios multiplica por 6,3 la mediana general de los hogares españoles.

La clave está en encontrar una fórmula de tributación consistente que no discrimine la inversión financiera respecto de la inversión inmobiliaria y que afronte el problema de las plusvalías no realizadas (SICAV y Fondos de Inversión) que pueden acogerse a sistemas de diferimiento vedados a otros tipos de rentas.

Lo que, en cualquier caso, carece de sentido es mantener el Impuesto sobre el Patrimonio en su configuración actual. Si se optase por su mantenimiento, habría que modernizarlo. No se trataría tan solo de operar sobre el mínimo exento, sino que habría que replantearse la valoración de los bienes, derechos y deudas, la tarifa, las exenciones y el límite conjunto con el IRPF.

La tensión entre partidarios y detractores de la imposición sobre el patrimonio se refleja en el hecho de que la Comisión de Expertos para la reforma del sistema fiscal proponía en 2014 abiertamente su supresión, mientras que en el Informe de 2017 de la Comisión de Expertos para la reforma del sistema de financiación de las CCAA se ha puesto en evidencia la falta de acuerdo entre los expertos designados por las CCAA puesto que algunos son partidarios de su eliminación y otros de establecer mínimos de tributación.

El debate no es baladí, porque, según algunos estudios, la riqueza las familias alcanza en España el 540% del PIB.

En cualquier caso, hay que reconocer que, a nivel europeo, los impuestos sobre el patrimonio neto son poco frecuentes. No obstante, en las comparativas relativas a este impuesto hay que tener en cuenta que hay países como Holanda que tiene un sistema de imputación patrimonial en el impuesto personal sobre la renta, mientras que Italia grava los activos financieros. Mi propuesta guarda más similitudes con la regulación existente en Holanda.

De igual forma, considero que es necesario actuar sobre el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. También se podría articular un segundo gravamen adicional al IRPF (gravamen patrimonial sucesorio) que se aplicaría al incremento patrimonial originado por la adquisición a título lucrativo de la herencia o donación en sede del adquirente y que podría consistir en un tipo o varios tipos especiales. Las Comunidades Autónomas podrían modular el gravamen, pero no anularlo.

Si se quiere una solución más conservadora, cabe recordar que la Comisión de Expertos para la reforma del sistema fiscal proponía en 2014 la introducción de un mínimo exento único en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y una tarifa lineal que podría variar entre el 4-5% y el 10-11% según el grado de parentesco. Además, sugería que se revisaran algunas reducciones, en especial las relacionadas con los seguros de vida y con la transmisión de las llamadas empresas familiares.

A este respecto, según el Instituto de la Empresa Familiar casi el 90% de las empresas privadas españolas son de carácter familiar y su actividad económica equivale a casi el 60% del valor añadido bruto del sector privado y genera dos tercios del empleo. Por tanto, la consideración de la empresa familiar es clave en el diseño del impuesto.

Jaume Viñas explicaba hace poco en Cinco Días que, en España, sobre un negocio familiar valorado en 10 millones se pagan 110.531 euros en concepto de impuesto sucesorio y 110.769 en concepto de donaciones, aun con variaciones regionales, muy por debajo del pago que correspondería realizar en Estados Unidos, que se situaría entre 2 y 2,7 millones. En Europa destacan los gravámenes que se aplican en Francia, Malta e Irlanda. Y también ha desmitificado en algún artículo la idea de que es el Impuesto sobre Sociedades la principal causa de que se renuncie a las herencias. Aragón, con un gravamen sucesorio por encima de la media, presenta un porcentaje de renuncias bajo: la explicación está en las mayores garantías de las que disfrutan los herederos aragoneses frente a las deudas pendientes del causante (solo responden de ellas con los bienes heredados).

También la Fundación Impuestos y Competitividad proponía en 2015 armonizar el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones para simplificarlo, estableciendo un mínimo exento y un tratamiento diferenciado en función de tres grupos familiares (la familia nuclear, la familia extendida y el resto).

Aunque el impuesto sucesorio no está tan en retroceso en Europa como el Impuesto sobre el Patrimonio con la configuración con la que tradicionalmente lo hemos conocido, ya en 2014 EY explicaba que las herencias solo se gravan en 20 Estados miembros y las donaciones en 21, por lo que hay un cierto número de países europeos que no aplican este impuesto.

No obstante, la propia OCDE ha subrayado la importancia, en términos de equidad, del gravamen sobre las herencias y donaciones que, para tener sentido y sin perjuicio de los mínimos exentos, se debería aplicar a todas las herencias y donaciones que vayan acrecentando el patrimonio del perceptor a lo largo de su vida, siendo fundamental el establecimiento por los países de mecanismos contra la elusión y evasión.

Como ya he dicho en alguna ocasión, quien piense que el sistema tributario es equitativo y que se cumple el principio constitucional de progresividad simplemente aplicando una tarifa con tipos marginales altos en el impuesto sobre las nóminas y otras rentas residuales al que llamamos IRPF está muy equivocado. Y lo mismo digo respecto de los que, sobre la base de estadísticas genéricas que incluyen todo tipo de conceptos impositivos, llegan a conclusión de que hay que suprimir los tributos que precisamente mantienen la progresividad del sistema tributario porque el capital está penalizado fiscalmente en España.

A este respecto, me parece engañoso el debate que se plantea respecto de las estadísticas que clasifican los impuestos en tres grupos de acuerdo con su función económica: sobre el consumo, sobre el trabajo y sobre el capital. De acuerdo con esta clasificación, en 2015 España ocupaba la posición 27 entre los 28 países de la Unión Europea en peso sobre el PIB de la tributación sobre el consumo, el puesto 16 en la tributación sobre el trabajo y el puesto 10 en la tributación sobre el capital. Es un dato a tener en cuenta, evidentemente, pero considero un error relacionar estas cifras con la mayor o menor progresividad del sistema tributario y utilizarlas para justificar subidas en la imposición sobre el consumo y reducciones en los demás impuestos.

Porque entre los tributos sobre el capital que se reflejan en la estadística citada se encuentran, por supuesto, el Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y la renta del ahorro en el IRPF, tributos que gravan en mucha mayor medida a los contribuyentes con rentas y patrimonios más elevados, pero también otros tributos de aplicación mucho más generalizada: el IBI, el gramen sobre los premios de la lotería, las rentas de los empresarios y profesionales individuales, las cotizaciones sociales de los autónomos, el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (la llamada plusvalía municipal). Y también el Impuesto sobre Sociedades. Por tanto, lo correcto es analizar el sistema tributario en su conjunto y con transparencia para saber quién está pagando los impuestos en realidad, más allá de las diferentes categorías doctrinales. Lo que digo repetidamente, falta análisis.

En cualquier caso, hay que reconocer que el impuesto sucesorio es altamente impopular, entre otros motivos porque es un impuesto que se paga por los ciudadanos directamente (como sucede con otros impuestos muy impopulares como el IBI o el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana), mientras que los impuestos más gravosos como el IRPF o el IVA se pagan básicamente de forma indirecta, mediante retenciones o repercusiones en factura, y no de forma acumulada.

Por otra parte, en el debate sobre la tributación patrimonial no deberíamos olvidar la existencia de impuestos que recaen sobre la posesión de determinados bienes como inmuebles o automóviles. En este sentido, la Comisión Europea recuerda que el nivel de imposición en España de la propiedad inmobiliaria recurrente es bajo, a pesar de la impopularidad del IBI. No obstante, la recaudación total derivada de los inmuebles alcanza en España un 2,8% sobre el PIB frente a una media europea del 2,6%, lo que nos sitúa en el quinto puesto entre los 28 Estados miembros, de acuerdo con datos de la propia Comisión Europea. A este respecto, es importante destacar que en comparación con otros países en España se grava en mayor medida la transmisión de inmuebles y en menor medida su tenencia.

Todo esto no se puede ignorar en el debate sobre el sistema tributario: es preferible una reforma fiscal que busque la coherencia y coordinación entre las distintas figuras tributarias que aproximaciones parciales que muchas veces crean más problemas que resuelven.

El papel del IRPF en la política fiscal

18 de mayo de 2018. Jesús Gascón Catalán.

A mi juicio, desde el punto de vista de la política fiscal, el IRPF tendría que seguir siendo ser el impuesto central del sistema tributario y cumplir los siguientes requerimientos.

En primer lugar, el impuesto debería constituir una función continua con los programas de ayudas monetarias que se conceden por los distintos niveles de Administración.

La función continua permitiría que las personas situadas por debajo de un determinado umbral de renta de mercado recibiesen transferencias públicas para asegurarles alcanzar dicho umbral, lo que implicaría que las transferencias se irían reduciendo a medida que aumentase el nivel de renta del perceptor, de tal forma que, una vez superado el umbral, dejase de recibir transferencias y pasase a pagar el impuesto. Como indica el Informe Mirrlees, es necesaria visión de conjunto teniendo en cuenta todos los instrumentos redistributivos con los que cuenta el estado y ponerlos en relación con el impuesto personal a la renta. Lo que no tiene mucho sentido es que algunos ciudadanos perciban transferencias públicas del estado por un lado y por otro deban abonar el impuesto personal a la renta.

Existen diversas formas de instrumentar esta idea, bien con intervención de la seguridad social, bien al margen de ella, como sucede con las llamadas rentas de inserción. Y, por supuesto, se puede modular el sistema para que sea viable presupuestariamente, puesto que en este esquema cabe desde un sistema limitado de impuestos negativos coexistente con el actual sistema de prestaciones y ayudas monetarias hasta un modelo de renta básica universal sustitutivo de cualquier otro tipo de ayuda pública si tal cosa fuera viable. La clave está en que todas las Administraciones actúen de forma coordinada y conozcan, previamente a la concesión de cada ayuda monetaria (incluidos los incentivos fiscales) en qué situación se encuentra cada contribuyente y, por supuesto, que la presentación de la declaración del IRPF opere como elemento de cierre regularizando situaciones.

Lógicamente, los impuestos negativos en sus diferentes configuraciones pueden suponer una carga gestora adicional para las administraciones tributarias, aspecto a tener en cuenta a la hora de asignarles recursos para que no se resienta la gestión y el control tributario.

Otro aspecto clave es adecuada distribución de competencias entre los diferentes niveles de administración. Hay que recordar que la Sentencia del Tribunal Constitucional de 21 de diciembre de 2017 consideró inconstitucional el sistema de gestión de las ayudas de 430 euros a parados efectuada por los Servicios Públicos de Empleo Estatal, puesto que deben ser las Comunidades Autónomas quienes la gestionen. Por tanto, es urgente  llegar a una solución definitiva para racionalizar el sistema de ayudas: Plan Prepara, Programa de activación de empleo, las rentas activas de inserción, etc.

Realizado el inventario de ayudas, se podría analizar la distribución competencial. Así, si el Estado estableciese un impuesto negativo generalizado garantizando una renta mínima bien universal bien condicionada (como las rentas de inserción) es evidente que otras administraciones podrían liberar recursos para destinarlos a otras políticas. Lo que no está claro, en el ámbito autonómico, si ello sería demasiado coherente con nuestro modelo territorial. Probablemente la solución fuese un doble tramo, uno estatal y otro autonómico, actuando cada Administración exclusivamente en su ámbito.

Este punto es especialmente crítico puesto que, como ya he comentado en otras ocasiones, existe un importante diferencial en las ayudas monetarias públicas entre España y el grupo de países europeos más avanzados (G11) que habría que reducir.

En segundo lugar, el IRPF debe actuar como factor de mantenimiento de la progresividad del sistema cuando se afronten reformas en otros tributos para racionalizarlos y ganar eficiencia.

Por ejemplo, para modernizar la estructura de tipos en el IVA, actualizar los impuestos especiales o establecer una verdadera tributación medioambiental en España, puesto que los aumentos impositivos en este tipo de tributos pueden ser regresivos.

El IRPF actual no sirve de elemento compensatorio, puesto que un gran número de contribuyentes están exonerados de declarar el tributo, precisamente los más desfavorecidos. Según la OCDE, en 2015 el número de contribuyentes del IRPF español tan solo representaba el 43,3% de la población del país, lo que sitúa a España en el puesto 31 de una lista de 47 países analizados por la citada organización internacional y por detrás de los 10 países del G11.

Lógicamente, las compensaciones para evitar la regresividad pueden hacerse también en los programas de ayudas públicas monetarias (Informe Mirrlees), pero, como acabo de decir, la dispersión de estos, su atribución a distintas Administraciones y la falta de información compartida lo hace inviable. Con un enfoque integral del IRPF, como función continua entre los programas de ayuda monetaria y el impuesto personal sobre la renta, este problema desaparecería, puesto que, por ejemplo, cuando se estableciese un impuesto medioambiental que supusiese un incremento de la tributación de los combustibles o carburantes, podría identificarse el colectivo de contribuyentes a los que se quiere compensar para evitar o limitar la regresividad de la medida y ver cómo articularla en el impuesto personal integrado, incluidas las ayudas sociales, y qué Administración o Administraciones deberían asumir el coste.

En tercer lugar, como no me canso de repetir, habría que evaluar los incentivos fiscales también en este impuesto para decidir sobre su mantenimiento, supresión o eliminación.

El coste estimado para el Estadode los incentivos fiscales en el IRPF en 2018, como decía la semana pasada, es de 7.846 millones de euros, un 16,5% de la recaudación potencial del impuesto en el ámbito estatal. Al margen de los impuestos negativos, que habría que subsumir, con una configuración más progresiva, en el modelo de impuesto integrado que propongo, actualmente los incentivos con mayor coste son los siguientes: la tributación conjunta con 1.117 millones, la deducción por inversión en vivienda (régimen transitorio) con 1.035 millones, la reducción por aportaciones a planes de pensiones con 771 millones, la reducción por rendimientos del trabajo con 731 millones, la exención parcial de los premios por loterías y apuestas con 396 millones y la reducción por arrendamiento de vivienda por 341 millones.

Los incentivos relativos a la vivienda deberían ser analizados de forma global en el marco de la política sectorial de vivienda, sin perjuicio de que se pudieran respetar, al menos parcialmente, las expectativas de derechos reflejadas en regímenes transitorios. Y tendrían que ser coherentes con la tributación de las rentas inmobiliarias, como rentas del ahorro que son y, en general, como la tributación de los elementos patrimoniales y sus transmisiones en el conjunto del sistema tributario.

Respecto a la tributación conjunta, habría que replantear su existencia en el nuevo modelo integrado sin perjuicio de la atención prioritaria a los hogares monoparentales con carencias. Ello está relacionado con una cuestión clave, que es la definición de la unidad contribuyente en el impuesto. Como explica Jorge Onrubia tres son las alternativas básicas tradicionalmente contempladas en los sistemas comparados: el gravamen acumulado de rentas del hogar fiscal, la tributación individual y la aplicación de un mecanismo de promediación de rentas (income splitting).

Por lo que se refiere a las reducciones por aportaciones de planes de pensiones, de lo que se trata es de evaluar el incentivo en el contexto del análisis de cómo ha de tributar el ahorro y, en particular el ahorro previsional, tema que trataré otro día.

Por otra parte, habría que ver qué ocurre con determinadas rentas en especie que actualmente no tributan, con independencia del nivel de renta del perceptor. Por ejemplo, López Casasnovas ha propuesto articular los copagos en el ámbito sanitario incorporando su coste como retribución en especie del usuario, el cual los debería declarar en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.

En definitiva, se trataría de efectuar una evaluación crítica de todos los incentivos, incluso algunos que no están definidos explícitamente como tales, sin dar por sentado a priori que deberían mantenerse o suprimirse.

En cuarto lugar, se debería producir una convergencia entre el IRPF y las cotizaciones sociales.

De entrada, sería necesario realizar una comparativa entre las bases respectivas, llevando a cabo también en el ámbito de la Seguridad Social la correspondiente evaluación crítica de los incentivos que acabamos de proponer para el IRPF. En especial de todas aquellas bonificaciones que, con un coste recaudatorio elevado, tan apenas crean empleo. A partir de ahí se establecería un calendario progresivo de convergencia que, según se quisiese, podría resultar neutral en términos recaudatorios o reforzar los ingresos de la Seguridad Social (en la medida en que no se redujesen los tipos ni se trasladase la ampliación de las bases de cotización a las pensiones futuras). Para 2018 se ha congelado la base de cotización máxima en 3.751,2 euros, pero, a mi juicio, este tipo de medidas son claramente insuficientes y la polémica ha saltado a los medios de comunicación y a la opinión pública.

El objetivo con mi propuesta sería doble: eliminar los incentivos ineficientes y provocar sinergias positivas en la gestión y control de las cotizaciones sociales y el IRPF.

En quinto lugar, retomando una idea que ya he expuesto en otras ocasiones, la Ley del IRPF debería prever la deflactación anual de sus tarifas y la actualización de las principales magnitudes económicas del impuesto, salvo que en la Ley de Presupuestos se dispusiese expresamente lo contrario.

Se trataría de actuar con transparencia, en caso de no deflactar y actualizar las cifras, puesto que entonces habría que explicar los ciudadanos cuánto se les están subiendo los impuestos. Como ya he dicho en otras ocasiones, creo que existe un diferencial importante entre el IRPF español y el de los países más avanzados (menos llamativo si consideramos también las cotizaciones sociales en cuanto que gravan el factor trabajo) que puede justificar que se utilice esta vía indirecta para aumentar poco a poco la presión fiscal, pero, eso sí, sin ocultar información a los contribuyentes y acompasando, en cualquier caso, la subida al incremento de su nivel de renta.

A este respecto, la Comisión Europea calcula que nuestro tipo implícito de gravamen sobre el trabajo es un 31,3%, claramente por debajo de la media de la Unión Europea (35,9%) y de la Eurozona (38,6%), lo que nos sitúa en el puesto 20 entre los 28 Estados miembros.

A la vista de estos datos, en mi opinión, es necesario reforzar los ingresos por el impuesto, en línea con lo que sucede en los países de referencia, para lo cual se pueden utilizar la recaudación adicional que se derive del crecimiento económico y del aumento de la renta per cápita media nacional con tal propósito.

También podrían deflactarse las tarifas de forma asimétrica buscando dotar de mayor progresividad al impuesto, aspecto sobre el que volveremos después.

Respecto del posible impacto favorable del crecimiento económico en la recaudación del impuesto, podemos ver en los dos cuadros siguientes cuál ha sido la evolución de la recaudación del IRPF gestionado por la Agencia Tributaria (excluido, por tanto, el País Vasco y Navarra) desde el año 2000 y la comparativa con la evolución de las principales magnitudes económicas.

Esta fue la evolución entre 2000 y 2006:

PDF 10-000

Y esta la evolución entre 2007 y 2016:

P2-000

En general, en los cuadros anteriores se observa que los ingresos devengados en concepto de IRPF, descontadas las medidas normativas aprobadas cada año, presentan una evolución más favorable que la demanda interna, aunque no es así en 2014 y 2015, lo que probablemente se deba a las dificultades para cuantificar exactamente los impactos recaudatorios derivados de la reforma del impuesto y su imputación a ejercicios concretos. De hecho, en 2014 y 2015 los ingresos tributarios reales, descontados los efectos normativos, crecen por encima de la demanda interna en los dos ejercicios citados.

Además, la tasa de crecimiento de la recaudación en 2017 ha sido de un 6,4% (un 7,1% en términos homogéneos), por encima de la tasa de incremento del PIB nominal o de la demanda interna a precios corrientes. En el primer trimestre de 2018 la tasa de crecimiento sigue en el 6,4%

De todo ello se colige la existencia de cierto margen para que el crecimiento económico pueda incrementar el peso de la recaudación del impuesto sobre el PIB, simplemente no deflactando tarifas ni actualizando mínimos exentos y otras magnitudes económicas del impuesto. No obstante, la nueva realidad económica, con un mercado de trabajo con una alta tasa de temporalidad y de trabajos a tiempo parcial, unida a la devaluación salarial, pudiera significar que “rentabilidades pasadas” generadas por la progresividad en frío no garanticen rentabilidades futuras, al menos en la misma medida. En este sentido, según el Banco de España, en 2017 la subida media salarial pactada en los convenios fue de un 1,43% frente a una inflación del 2%.

En sexto lugar, con independencia de las medidas anteriores, cabe plantearse si el impuesto debería subir o bajar y en qué medida, ámbito en el que las discrepancias políticas son notables.

En mi opinión, en el IRPF español actual, con tantos contribuyentes excluidos del pago del impuesto, aunque se puedan hacer reducciones del impuesto progresivas, favoreciendo a los contribuyentes con rentas más bajas, incluso dichas reformas serán negativas en términos redistributivos, puesto que detraerán ingresos tributarios que podrían destinarse a los ciudadanos sin rentas o con rentas todavía más bajas que los declaran el impuesto.

Por otra parte, aunque es un tanto simplista centrar el debate sobre el impuesto en el marginal de la tarifa progresiva, es ilustrativo ver en qué situación se encuentra España respecto de los países de referencia.

En 2016 el marginal superior en la Unión Europea se situaba en el 39% y en la Eurozona en el 42%. En España era el 45% (el 43,5% en 2017), por tanto, por encima de la media europea, pero, sin embargo, en el G11 se situaba en el 50,36% claramente por encima de nuestro país, lo que quiere decir que puede existir cierto margen, aunque la toma de decisiones en España es compleja debida a la existencia de una tarifa estatal y 15 autonómicas, más las especialidades forales.

Y todo ello sin olvidar que el G11 integra países son rentas per cápita superiores a la española, por lo que el límite de base a partir del cual se comienza a aplicar el tipo marginal máximo es una cuestión clave en este tipo de debates. La idea de deflactar la tarifa de manera asimétrica por tramos de renta que he expuesto antes, podría ser una fórmula que permitiese incrementar los ingresos reforzando la progresividad.

Los dos gráficos siguientes muestran la correlación entre tipo marginal superior y el porcentaje sobre el PIB que supone la recaudación del IRPF, en el primer caso en el G11 y en el segundo en la Unión Europea en su conjunto.

R3.1-000

P4-000

El primer gráfico muestra que la mayoría de los países del G11 (todos excepto Luxemburgo – y Reino Unido con el mismo tipo que España -) aplicaban un tipo marginal superior más alto en el IRPF que España. Además, todos los países del G11 superan nuestra recaudación sobre el PIB por el impuesto, excepto, por escaso margen, Holanda.

Cuando se realiza la comparativa con la totalidad de los países de la Unión Europea se observa que la dispersión de resultados es mucho mayor puesto que el abanico de tipos marginales va desde el 10% de Bulgaria, el 15% de Chequia, Lituania y Hungría y el 16% de Rumanía hasta el 57,1% de Suecia, el 56,5% de Portugal y el 55,8% de Dinamarca. En 2016 15 países de la Unión Europea superaban nuestro marginal, Reino Unido lo igualaba y 11 países quedaban por debajo.

Quedan muchos temas en el aire, empezando por la tributación del ahorro / capital y la coordinación con la imposición patrimonial, lo dejo para otro día.

La evaluación de los incentivos fiscales: una tarea imprescindible

11 de mayo de 2018. Jesús Gascón Catalán.

En 2018 los beneficios fiscales van a representar para el Estado 34.825 millones de euros de coste recaudatorio, lo que supone un 22,82% de la recaudación potencial que podría obtenerse si no existiesen.

Estas son las previsiones del Gobierno para 2018 (Libro amarillo de presentación del Presupuesto) desglosadas por impuestos:

1-000 (3)

Y esta es la información de detalle que figura en el Libro Amarillo con la comparativa respecto del año 2017. Cabe observar que el aumento interanual del coste recaudatorio se debe más a razones metodológicas (incentivos cuyo coste antes no se calculaba y sí se hace en 2018) que por reducciones impositivas en el ejercicio.

2-000 (2)

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A la vista de estas cifras, hay que recordar que los organismos internacionales (OCDE, FMI) y la Comisión Europea nos han advertido en distintas ocasiones sobre el excesivo peso de los incentivos fiscales en España. La Comisión, en un estudio de 2014, constató que, entre 12 países europeos analizados, España solo era superada en términos de recaudación potencial perdida por Italia y Reino Unido.

Por eso algunos expertos han propuesto la supresión total o, alternativamente, una reducción generalizada de los incentivos fiscales por razones bien recaudatorias bien de eficiencia.

Sin embargo, la lista anterior pone de manifiesto que es una decisión que políticamente es difícil que asuma ningún Gobierno al menos hasta que se cumplan dos condiciones:

  • Que exista una evaluación, incentivo a incentivo, que analice si cada uno de ellos está cumpliendo su finalidad, si tiene sentido en términos de coste beneficio y si no existen vías alternativas más eficaces y eficientes para cumplir los fines perseguidos. El resultado de la evaluación permitiría justificar si cada incentivo se debe mantener, eliminar o modificar.
  • Que en aquellos casos en los que la supresión o modificación tuviese efectos regresivos se pudiese compensar a los perjudicados mediante deducciones en la imposición directa y, cuando no estuviesen obligados a este impuesto, vía políticas de gasto, idea que desarrollé en una entrada anterior referida a la propuesta del FMI de eliminar los tipos reducidos en el IVA.

En este sentido, el reciente “Informe de fiscalización de las actuaciones de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en relación con los beneficios fiscales, ejercicio 2015” del Tribunal de Cuentas, de 21 de diciembre de 2017, recalca la necesidad de que los incentivos fiscales sean evaluados. Puede consultarse en el sgiuiente enlace: http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2018-5693).

Además, en febrero, la Comisión de Hacienda y Función Pública del Congreso ha aprobado una proposición no de ley para reclamar que la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) incluya los beneficios fiscales en su auditoría de revisión del gasto (spending review). Sin embargo, a pesar del apoyo casi unánime de la proposición, la tarea parece ingente y haría falta un fuerte impulso político y medios para llevarla a cabo y, todavía más, para actuar de acuerdo con las conclusiones que se pudieran desprender de la revisión.

Cabe destacar que la evaluación no es algo desconocido en nuestro país, puesto que hasta hace poco ha existido una Agencia especializada, la AEVAL, y en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se prevén mecanismos de evaluación ex ante y ex post vinculados a la producción normativa que, de cara al futuro, podrían racionalizar el establecimiento de incentivos fiscales evitando la proliferación y petrificación de beneficios fiscales con poco sentido económico o social. En un Grupo de Trabajo de la Fundación para la Investigación sobre el Derecho y la Empresa (FIDE), en el que participé, se trató de esta cuestión (Enlace: https://www.fidefundacion.es/Grupo-de-Trabajo-Tributario-El-proceso-de-elaboracion-de-la-normativa-tributaria-situacion-actual-y-su-necesaria_a514.html)

Hay más argumentos para defender la racionalización de los incentivos fiscales que los recaudatorios.

Una de las razones que convierten en complejo a nuestro sistema tributario es el particular diseño de los impuestos en España, que se caracterizan por sus tipos nominales relativamente altos en términos europeos, cuyo efecto se ve compensado por innumerables incentivos fiscales, regímenes especiales y excepciones a la norma general, que hacen que la carga fiscal efectiva soportada por los contribuyentes sea mucho más reducida de la que se derivaría de la aplicación sin excepciones del tipo nominal a una base imponible que no estuviera llena de agujeros. Por tanto, hay un problema de eficiencia del sistema tributario.

Además, la amplísima gama de incentivos de todo tipo complica innecesariamente las normas y provoca problemas interpretativos y de aplicación y fuerte litigiosidad.

De igual forma, en muchas ocasiones los beneficios fiscales rompen la neutralidad del sistema tributario frente a las decisiones de los contribuyentes y favorecen a sectores determinados.

También perjudican la transparencia del sistema fiscal, ya que las apariencias engañan. Un tributo con un tipo impositivo alto puede dar lugar a un gravamen muy reducido si los incentivos dejan la cuota prácticamente a cero, mientras que otro tributo, con un tipo más bajo, pero con muy pocos incentivos, puede provocar una tributación efectiva superior.

Como es obvio, la falta de transparencia y de neutralidad, la complejidad, la litigiosidad y la falta de atractivo para los inversores, son defectos que aparecen unidos, es algo en lo que no me canso de insistir.

Además, el control público de los beneficios fiscales es inferior al existente cuando se conceden subvenciones, puesto que los incentivos fiscales no suelen ser rogados sino que los aplica el propio contribuyente en sus declaraciones tributarias, su cuantificación a priori es puramente estimativa (no existe un crédito presupuestario máximo que opere como límite para su concesión) y no se someten a ningún tipo de control finalista o de eficacia y eficiencia, sino tan sólo a los controles generales de cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa tributaria a los que son sometidas las declaraciones de los impuestos.

Como es lógico, el control de los incentivos fiscales también consume muchos recursos de la Administración Tributaria puesto que partidas con un coste recaudatorio tan importante tienen que ser comprobadas para ver si los contribuyentes están aplicando de forma correcta las deducciones, bonificaciones, etc. Y, claro, mientras que se comprueban los incentivos declarados dejan de comprobarse otras cosas, como, por ejemplo, las actividades y operaciones no declaradas. Es decir, a mayor complejidad del sistema fiscal, más actividad de control tributario de los declarantes y menos margen de actuación para la Administración para el control de los no declarantes y evasores fiscales.

Llama la atención que, así como poco a poco la cultura las subvenciones ha ido cayendo en desgracia entre amplios colectivos de la sociedad, la defensa de los incentivos fiscales, a pesar de producir similares y en ocasiones incluso peores efectos, todavía conserva, como alguna vez he dicho, un cierto halo romántico ejemplificador de la lucha de determinados colectivos o sectores económicos frente a las Administraciones Públicas, que todavía hay quien cree que disponen de recursos sin límite que se niegan a compartir.

No es un problema de impuestos altos o bajos, se trata simplemente de subrayar que ingentes recursos públicos probablemente se están malgastando en incentivos poco eficientes y, la mayoría de las veces, nada transparentes.

Además de la evaluación, una primera medida para reconducir la situación consistiría en darle la importancia que tiene al Presupuesto de Beneficios Fiscales (PBF). Es la propia Constitución en su artículo 134.1 la que ordena que se consigne en la Ley de Presupuestos el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

A partir de ahí, el cálculo del PBF y su publicación se ha convertido en una rutina intrascendente, a pesar del trabajo ingente que implica, que se lleva a cabo, como sucede tantas veces en la Administración con asuntos realmente importantes, con escasos medios y un esfuerzo digno de mayor reconocimiento.

En atención a su importancia, el PBF tendría que ser objeto de debate específico durante la tramitación de la Ley de Presupuestos, es mucho más que un cuadro informativo.

Y, dada su importancia, los Gobiernos deberían presentar anualmente un cierre de resultados del PBF, explicando las desviaciones respecto de los cálculos iniciales. Las declaraciones de los tributos en muchos casos se presentan a ejercicio vencido, dificultades técnicas no faltan para hacer un balance, pero en cualquier otro ámbito público o privado sería impensable que partidas tan importantes no fueran objeto de seguimiento y rendición de cuentas. Estamos hablando de 35.000 millones de euros de coste recaudatorio solo para el Estado, equivalentes a más de 3 puntos del PIB.

En segundo lugar, habría que realizar evaluaciones ex ante de todos los incentivos fiscales que se incluyan en los proyectos normativos. Los incentivos no buscan reducir impuestos porque sí, habrá que analizar alternativas, ver pros y contras, calcular costes y beneficios, identificar sus objetivos, definir indicadores.

En distintos trabajos he propuesto, además, que en el caso de las entidades y personas jurídicas, se haga pública, previos los cambios legales oportunos, la lista de los beneficiarios de los incentivos, al menos a partir de cierto importe, igual que es pública la relación de los beneficiarios de las subvenciones públicas, porque ello facilitaría sin duda que todos nos podamos formar criterio sobre quiénes, por ejemplo, son los beneficiarios reales de los incentivos fiscales por I+D+i, puesto que es más que probable que en muchos casos simplemente estemos subvencionado, vía reducciones de impuestos, a grandes empresas para que realicen actividades consustanciales a su modelo de negocio y que deben realizar todos las empresas de su sector para no quedar fuera del mercado. ¿Está sucediendo esto? Si es así, ¿es lo que queremos? No estamos en condiciones de contestar a estas dos preguntas tan simples con la información disponible.

Incluso podría pensarse en un techo anual de incentivos fiscales, igual que existe un techo de gasto, para evitar que las restricciones presupuestarias provoquen una inflación de incentivos sustitutivos de políticas de gasto, lo que, en definitiva, constituye un subterfugio que pretende burlar tales restricciones.

Por tanto, la evaluación crítica a posteriori de los incentivos fiscales sería el cierre del sistema y, con toda seguridad, permitiría descubrir márgenes para incrementar los ingresos públicos o, para quienes lo prefieran, para bajar impuestos, pero con transparencia y análisis previo, no mediante beneficios fiscales no evaluados que, en muchos casos, realmente no incentivan nada.

He rescatado algo que escribí hace unos años que creo que explica a la perfección lo que quiero decir con evaluación para detectar incentivos que no incentivan: 

“Y ADEMÁS, EN PLENO DESPLOME DE LOS PRECIOS DE LA VIVIENDA, SE NOS OCURRE BAJAR TEMPORALMENTE EL TIPO DE IVA AL 4% PARA LAS ENTREGAS DE VIVIENDAS NUEVAS

Cuando un mercado se encuentra en fase de ajuste a la baja de los precios, el establecimiento de un incentivo fiscal, aunque sea temporal, para favorecer las ventas, solo puede retrasar la necesaria reducción de los precios y más en un entorno de dificultades para acceso al crédito. ¿Alguien cree que la reducción del tipo al 4% a las entregas de viviendas que estuvo vigente desde agosto de 2011 a diciembre de 2012 incentivó a algún ciudadano a comprar si no lo tenía ya decidido de antemano por motivos distintos a la existencia del beneficio fiscal?

Siendo así, el incentivo no es que sea inútil, es que es contraproducente, porque se está otorgando una ayuda tributaria a quien ha decidido comprar en cualquier caso con independencia de que haya o no incentivo. La reducción de impuestos le vendrá bien, nadie lo duda, pero si somos rigurosos no podemos llamar incentivo a esta medida.

Echemos un vistazo rápido a las estadísticas del INE sobre transmisiones de viviendas y la evolución de los precios de venta para ver si es cierto que esta medida no ha incentivado absolutamente nada. La media mensual de ventas de viviendas nuevas era de 17.348 en 2010 y en los 8 primeros meses de 2011, es decir en los 20 meses anteriores a la entrada en vigor de la medida, incluido el mes de su implantación. Aprobada la medida, desde septiembre de 2011 a diciembre de 2012 la media mensual de ventas de viviendas nuevas, no se incrementó, sino que cayó a 12.838. Primer no éxito de la medida, las ventas no aumentaron, disminuyeron.

Además, las ventas de viviendas nuevas representaban en 2010 y los 8 primeros meses de 2011 el 49,5% del total de las ventas de viviendas, porcentaje que se mantuvo prácticamente invariable en los dieciséis meses posteriores a la entrada en vigor de la medida (el 49,2%), lo que quiere decir que con el incentivo no se logró alterar la proporción entre las ventas de viviendas nuevas y usadas. Segundo no éxito, ni siquiera se consiguió que el mercado se inclinara a favor de la vivienda nueva (en detrimento de la usada) para facilitar la salida del stock acumulado por los promotores.

Por último, los precios de la vivienda nueva cayeron un 16,3% desde el segundo trimestre de 2011 al cuarto trimestre de 2012, lo que podría considerarse en parte debido al descenso del tipo de IVA, sino fuera porque el precio de la vivienda usada cayó todavía más en dicho período, un 21,7%, sin necesidad de estímulos fiscales de ninguna clase. Es más, podría decirse que los 4 puntos de ayuda estatal, vía reducción del tipo de IVA del 8% al 4%, sirvieron para que no bajara el precio de mercado de la vivienda nueva tanto como podría haber bajado si no hubiera existido el incentivo. Tercer no éxito, el precio no se redujo ni siquiera en la misma proporción que el de la vivienda usada y probablemente el incentivo retraso el necesario ajuste de los precios.

Todo ello con un coste recaudatorio de 758 millones de euros solo en 2012.”

Y, para terminar, sin ánimo de deprimir a nadie, copio a continuación la lista de acontecimientos “de excepcional interés público” que, según la Memoria del PBF de 2018, van a disfrutar de beneficios fiscales en el año en curso.

Si no me he equivocado al contar, son 76 acontecimientos “excepcionales”, Se dirá que no es para tanto, que es calderilla…Pero, en mi opinión, es un claro síntoma de las carencias de nuestra política fiscal: ¡cómo si no hubiera prioridades y uso alternativos para el dinero que se deja de ingresar por estos incentivos! Porque no me vale la excusa de que reducen el gasto público al lograr que entidades privadas participen en la organización de estos eventos, lo que pongo en duda es la propia necesidad de los mismos. Yo alguna vez he llamado a esta plaga “despilfarrito”. Eso sí, la política de campanario española se ve suficientemente recompensada con la proliferación de decenas acontecimientos incentivados para que ningún parlamentario tenga que sufrir el escarnio de que en su circunscripción no haya algo que celebrar con fondos públicos. Como en otras cosas los diputados de a pie no tienen mucha cancha…

Además, por si faltase algo, estos acontecimientos acarrearán complejidad interpretativa, comprobaciones, litigios.

En cualquier caso, ¿qué se apuestan a que en el trámite parlamentario se introducen algunos acontecimientos más y se mejoran otros ya previstos? Incluso es posible que las enmiendas corrspondientes, estas sí, se aprueben por unanimidad.

Llevamos décadas con este problema, pero si esto es un uso racional de la política fiscal…

Ahí va la lista:

Programas de apoyo a los acontecimientos de excepcional interés público.

Con origen en la LPGE 2017 se aprobaron los beneficios fiscales correspondientes a los programas de apoyo a 29 acontecimientos declarados de excepcional interés público, a efectos de lo previsto en el artículo 27 de la Ley 49/2002, que son los siguientes:

a) “25 Aniversario de la Casa América” (disposición adicional quincuagésima novena de la LPGE 2017). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019.

b) “4ª Edición de la Barcelona World Race” (disposición adicional sexagésima). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019.

c) “World Roller Games Barcelona 2019” (disposición adicional sexagésima primera). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019.

d) “Madrid Horse Week 17/19” (disposición adicional sexagésima segunda). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019.

e) “La Liga World Challenge” (disposición adicional sexagésima tercera). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019.

f) “V Centenario de la expedición de la primera vuelta al mundo de Fernando de Magallanes y Juan Sebastián Elcano” (disposición adicional sexagésima cuarta). Vigente desde el 8 de mayo de 2017 hasta el 20 de septiembre de 2019. En el PLPGE 2018 se prevé la prórroga de este acontecimiento hasta el 20 de septiembre de 2020.

g) “25 aniversario de la declaración por la Unesco de Mérida como Patrimonio de la Humanidad” (disposición adicional sexagésima quinta). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2018. En el PLPGE 2018 se prevé prolongar el periodo de duración de este acontecimiento hasta el 31 de diciembre de 2019.

h) “Campeonatos del Mundo de Canoa 2019” (disposición adicional sexagésima sexta). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019.

i) “250 Aniversario del Fuero de Población de 1767 y Fundación de las Nuevas Poblaciones de Sierra Morena y Andalucía” (disposición adicional sexagésima séptima). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019.

j) “IV Centenario del nacimiento de Bartolomé Esteban Murillo” (disposición adicional sexagésima octava). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019.

k) “Numancia 2017” (disposición adicional sexagésima novena). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2018.

l) “PHotoEspaña. 20 aniversario” (disposición adicional septuagésima). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2018.

m) “IV Centenario de la Plaza Mayor de Madrid” (disposición adicional septuagésima primera de la Ley 3/2017). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019.

n) “XXX Aniversario de la Declaración de Toledo como Ciudad Patrimonio de la Humanidad” (disposición adicional septuagésima segunda). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2018.

ñ) “VII Centenario del Archivo de la Corona de Aragón” (disposición adicional septuagésima tercera). Vigente desde el 1 de junio de 2017 hasta el 30 de junio de 2019.

o) “Lorca, Aula de la Historia” (disposición adicional septuagésima cuarta). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2018.

p) “Plan de Fomento de la Lectura (2017-2020)” (disposición adicional septuagésima quinta). Vigente desde el 1 de septiembre de 2017 hasta el 30 de junio de 2020.

q) “Plan 2020 de Apoyo a los Nuevos Creadores Cinematográficos y a la conservación y difusión de la historia del cine español” (disposición adicional septuagésima sexta). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019.

r) “40 Aniversario del Festival Internacional de Teatro Clásico de Almagro” (disposición adicional septuagésima séptima). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2018. En el PLPGE 2018 se recoge la prórroga de este acontecimiento hasta el 31 de diciembre de 2019.

s) “I Centenario de la Ley de Parques Naturales de 1916” (disposición adicional septuagésima octava). Vigente desde el 7 de diciembre de 2016 hasta el 7 de diciembre de 2017.

t) “I Centenario del Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido” (disposición adicional septuagésima novena). Vigente desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2018.

u) “I Centenario del Parque Nacional de los Picos de Europa” (disposición adicional octogésima). Vigente desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2018.

v) “75º Aniversario de la Escuela Diplomática” (disposición adicional octogésima primera). Vigente desde el 1 de mayo de 2017 hasta el 1 de mayo de 2019.

w) “Teruel 2017. 800 Años de los Amantes” (disposición adicional octogésima segunda). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2018.

x) “40 Aniversario de la Constitución Española” (disposición adicional octogésima tercera). Vigente desde el 1 de julio de 2017 hasta el 30 de junio de 2019.

y) “50º aniversario de Sitges-Festival Internacional de Cine Fantástico de Catalunya” (disposición adicional octogésima cuarta). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2019.

z) “50º aniversario de la Universidad Autónoma de Madrid” (disposición adicional octogésima quinta). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2018.

aa) “Año Hernandiano 2017” (disposición adicional octogésima sexta). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2018.

bb) “Plan Decenio Milliarium Montserrat 1025-2025” (disposición adicional octogésima séptima). Vigente desde el 1 de septiembre de 2017 hasta el 31 de agosto de 2020.

Para estos acontecimientos se concedieron los máximos beneficios fiscales que se establecen en el artículo 27.3 de la Ley 49/2002, los cuales, en la actualidad, consisten, básicamente, en la aplicación de una deducción del 15 por ciento sobre los gastos de publicidad y propaganda que sirvan directamente para la promoción del respectivo acontecimiento. La base de la deducción será el importe total del gasto realizado si el contenido del soporte publicitario se refiere de forma esencial a la divulgación del acontecimiento; en otro caso, dicha base solo comprenderá el 25 por ciento del gasto. Este beneficio fiscal es aplicable en el IRPF, en el IS y en el IRNR.

En segundo lugar, conviene tener en cuenta que, en 2017, durante parte o la totalidad del año, continuaron vigentes los beneficios fiscales aprobados para los programas de apoyo de otros 29 acontecimientos:

– “Barcelona Mobile World Capital” (disposición adicional sexagésima primera de la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015 –BOE de 30 de diciembre). Vigente desde el 1 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2017. El PLPGE 2018 recoge una nueva edición de este acontecimiento con un periodo de duración que abarca desde el 1 de enero de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2020.

– “Juegos del Mediterráneo de 2018” (disposición adicional sexagésima primera de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014 –BOE de 26 de diciembre-, modificada por el apartado dos de la disposición final vigésima quinta de la LPGE 2017). Vigente desde el 1 de enero de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2018.

– “200 Aniversario del Teatro Real y el Vigésimo Aniversario de la reapertura del Teatro Real” (disposición adicional quincuagésima tercera de la Ley 36/2014, modificada por el apartado dos de la disposición final vigésima novena de la LPGE 2017). Vigente desde el 1 de julio de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2019.

– “IV Centenario de la Muerte de Miguel de Cervantes” (disposición adicional quincuagésima cuarta de la Ley 36/2014). Vigente desde el 1 de enero de 2015 hasta el 30 de junio de 2017.

– “VIII Centenario de la Universidad de Salamanca” (disposición adicional quincuagésima quinta de la Ley 36/2014). En principio, su vigencia abarcaba desde el 1 de noviembre de 2015 hasta el 31 de octubre de 2018. Sin embargo, el PLPGE prevé su prolongación hasta el 30 de abril de 2020.

– “Programa Jerez, Capital mundial del Motociclismo” (disposición adicional quincuagésima sexta de la Ley 36/2014). Vigente desde el 1 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2017.

– “Cantabria 2017, Liébana Año Jubilar” (disposición adicional quincuagésima séptima de la Ley 36/2014). Vigente desde el 16 de abril de 2015 hasta el 15 de abril de 2018. El PLPGE 2018 prevé extender el plazo de duración de este acontecimiento hasta el 31 de diciembre de 2018.

– “Programa Universo Mujer” (disposición adicional quincuagésima octava de la Ley 36/2014, modificada por el apartado tres de la disposición final vigésima novena de la LPGE 2017). Vigente desde el 1 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2018. En el PLPGE 2018 se recoge una nueva edición de este acontecimiento, denominada “Universo Mujer II”, con un periodo de duración que abarca desde el 1 de enero de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2021.

– “60 Aniversario de la Fundación de la Escuela de Organización Industrial” (disposición adicional quincuagésima novena de la Ley 36/2014, modificada por el apartado cuatro de la disposición final vigésima novena de la LPGE 2017). Vigente desde el 1 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2017.

– “Encuentro Mundial en Las Estrellas (EME) 2017” (disposición adicional sexagésima de la Ley 36/2014). Vigente desde el 1 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2017.

– “Barcelona Equestrian Challenge” (disposición adicional sexagésima cuarta de la Ley 36/2014). Vigente desde el 1 de noviembre de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2018. El PLPGE 2018 recoge la tercera edición de este acontecimiento con un periodo de vigencia que se extiende desde el 1 de enero de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2021.

– “Women’s Hockey World League Round 3 Events 2015” (disposición adicional sexagésima quinta de la Ley 36/2014). Vigente desde el 1 de enero de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2018.

– “II Centenario del Museo Nacional del Prado” (disposición adicional cuadragésima novena de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016 – BOE de 30 de octubre). Vigente desde el 20 de noviembre de 2016 hasta el 19 de noviembre de 2019.

– “20 Aniversario de la Reapertura del Gran Teatro del Liceo de Barcelona y el bicentenario de la creación de la “Societat d’Accionistes” (disposición adicional quincuagésima de la Ley 48/2015). En principio, su vigencia abarcaba desde el 1 de julio de 2016 hasta el 30 de junio de 2019. Sin embargo, el PLPGE 2018 recoge su prolongación hasta el 31 de diciembre de 2020.

– “Foro Iberoamericano de Ciudades” (disposición adicional quincuagésima primera de la Ley 48/2015). Vigente desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2018.

– “Plan Decenio Málaga Cultura Innovadora 2025” (disposición adicional quincuagésima segunda de la Ley 48/2015). Vigente desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2018.

– “XX Aniversario de la Declaración de Cuenca como Cuidad Patrimonio de la Humanidad” (disposición adicional quincuagésima tercera de la Ley 48/2015, modificada por el apartado uno de la disposición final trigésima tercera de la LPGE 2017). Vigencia desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2017.

– “Campeonato del Mundo FIS de Freestyle y Snowboard Sierra Nevada 2017” (disposición adicional quincuagésima cuarta de la Ley 48/2015). Vigente desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2018.

– “Vigésimo quinto aniversario del Museo Thyssen-Bornemisza” (disposición adicional quincuagésima quinta de la Ley 48/2015). Vigente desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2018.

– “Campeonato de Europa de Waterpolo Barcelona 2018” (disposición adicional quincuagésima sexta de la Ley 48/2015). Vigente desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2018.

– “Centenario del nacimiento de Camilo José Cela” (disposición adicional quincuagésima séptima de la Ley 48/2015, modificada por el apartado dos de la disposición final trigésima tercera de la LPGE 2017). Vigente desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2018.

– “2017: Año de la retina en España” (disposición adicional quincuagésima octava de la Ley 48/2015). Vigente desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2017.

– “Caravaca de la Cruz 2017. Año Jubilar” (disposición adicional quincuagésima novena de la Ley 48/2015). Vigente desde el 1 de enero de 2016 hasta el 30 de junio de 2018.

– “Plan 2020 de Apoyo al Deporte de Base” (disposición adicional sexagésima de la Ley 48/2015). Vigente desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2018. En el PLPGE 2018 se regula una nueva edición de este acontecimiento, denominada “Plan 2020 de Apoyo al Deporte Base II”, que entrará en vigor el 1 de enero de 2019 y finalizará el 31 de diciembre de 2021.

– “525 Aniversario del Descubrimiento de América en Palos de la Frontera (Huelva)” (disposición adicional sexagésima tercera de la Ley 48/2015). Vigente desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2017.

– “Prevención de la Obesidad. Aligera tu vida” (disposición adicional sexagésima cuarta de la Ley 48/2015). Vigente desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2018.

– “75 Aniversario de William Martin; El legado inglés” (disposición adicional sexagésima quinta de la Ley 48/2015). Vigente desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2018.

– “Alicante 2017” (disposición adicional sexagésima sexta de la Ley 48/2015). Vigente desde el 1 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2018.

– “Programa de preparación de los deportistas españoles de los Juegos de Tokio 2020” (disposición final primera del Real Decreto-ley 3/2017, de 17 de febrero, por el que se modifica la Ley Orgánica 3/2013, de 20 de junio, de protección de la salud del deportista y lucha contra el dopaje en la actividad deportiva, y se adapta a las modificaciones introducidas por el Código Mundial Antidopaje de 2015 – BOE de 18 de febrero). Vigente desde el 1 de enero de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2020.

Como en PBF anteriores, los beneficios fiscales asociados a este tipo de acontecimientos son objeto de cuantificación en este PBF en el IS. Por último, cabe señalar que el PLPGE 2018, además de las prórrogas del periodo de vigencia y las nuevas ediciones de algunos acontecimientos, a las que se ha hecho referencia, recoge los siguientes 18 acontecimientos de nueva creación:

– “50 Edición del Festival Internacional de Jazz de Barcelona”, con vigencia desde el 1 de julio de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2018.

– “Centenarios del Real Sitio de Covadonga”, con vigencia desde el 1 de julio de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2019.

– “Campeonato Mundial Junior Balonmano Masculino 2019”, con vigencia desde el 1 de julio de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2020.

– “Campeonato Mundial Balonmano Femenino 2021”, con vigencia desde el 1 de enero de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2019.

– “Andalucía Valderrama Masters”, con vigencia desde el 1 de julio de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2020.

– “La Transición: 40 años de Libertad de Expresión”, con vigencia desde el 1 de julio de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2020.

– “Ceuta y La Legión, 100 años de unión”, con vigencia desde el 1 de julio de 2018 hasta el 20 de septiembre de 2020.

– “Campeonato del Mundo de Triatlón Multideporte Pontevedra 2019”, con vigencia desde el 1 de julio de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2019.

– “Bádminton World Tour”, con vigencia desde el 1 de junio de 2018 hasta el 31 de mayo de 2021.

– “Nuevas metas”, con vigencia desde el 1 de julio de 2018 hasta el 30 de junio de 2021.

– “Logroño 2021, nuestro V Centenario”, con vigencia desde el 1 de octubre de 2018 hasta el 30 de septiembre de 2021.

– “Centenario Delibes”, con vigencia desde el 1 de julio de 2019 hasta el 30 de junio de 2021.

– “Año Santo Jacobeo 2021”, con vigencia desde el 1 de diciembre de 2018 hasta el 30 de noviembre de 2021.

– “VIII Centenario de la Catedral de Burgos 2021”, con vigencia desde el 1 de diciembre de 2018 hasta el 30 de noviembre de 2021.

– “Deporte Inclusivo”, con vigencia desde el 1 de julio de 2018 hasta el 30 de junio de 2021.

– “España, Capital del Talento Joven”, con vigencia desde el 1 de julio de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2020.

– “Conmemoración del Centenario de la Coronación de Nuestra Señora del Rocío (1919-2019)”, con vigencia desde el 1 de septiembre de 2018 hasta el 30 de septiembre de 2020.

– “Conmemoración del Traslado de la imagen de Nuestra Señora del Rocío desde la Aldea al Pueblo de Almonte”, con vigencia desde el 1 de septiembre de 2018 hasta el 30 de septiembre de 2020.

 

La Europa de las dos velocidades en nivel de renta (e ingresos y gasto público)

4 de mayo de 2018. Jesús Gascón Catalán.

De acuerdo con la información recientemente publicada por Eurostat, en 2017 los ingresos públicos representaron en España un 37,9% del PIB, muy lejos del 44,9% de media de la Unión Europea y del 46,2% de media de la Eurozona.

Si diferenciamos entre los países con mayor o menor renta per cápita las diferencias entre unos y otros son significativas. Así, la media ponderada de los 11 países (G11) que nos superan tanto en renta per cápita como en el índice de Desarrollo Humano de la ONU y el Índice Better Life de la OCDE se sitúa en el 46%, porcentaje muy similar al que logra Italia (el 46,6%), país que nos supera en algunos indicadores, pero no en otros. Sin embargo, la media ponderada de los restantes países de la Unión Europea (llamemos G15 a este grupo de países) se sitúa en el 40,4%, muy por debajo de la media del conjunto de la Unión, aunque por encima de España.

Si hacemos el mismo ejercicio con el gasto público sobre el PIB, en 2017 la Unión Europea en su conjunto alcanzó un 45,8%, la Eurozona un 47,1%, el G11 un 46,6% e Italia un 48,9%. España queda muy lejos, con el 41%, casi al mismo nivel que el G15 que alcanza un 41,3%.

En la actualización de 27 de abril de 2018 del Programa de Estabilidad 2018 – 2021 el Gobierno prevé que en 2021 nuestros ingresos y gastos públicos sobre el PIB se situarán en el 38,7% y 38,6%, respectivamente, es decir, claramente por debajo del porcentaje actual. No hace falta un gran esfuerzo de imaginación para averiguar a qué grupo de países nos adscribe esta decisión, aunque estas previsiones siempre hay que tomarlas con cautela debido a la impopularidad de los anuncios de subidas de impuesto. Lo sucedido con la tramitación del presupuesto 2018 y la decisión final de crear nuevos impuestos para financiar el aumento de las pensiones es un buen ejemplo: las subidas impositivas se postergan y solo se asumen en el último minuto cuando el anuncio es inevitable.

En cualquier caso, los dos grupos de países, el G11 y el G15, no son internamente homogéneos puesto que cada uno de ellos comprende países con claras diferencias entre sí. Por lo que se refiere a los países más avanzados (los incluidos en el G11), como hemos visto en anteriores entradas en este blog, en ninguno de ellos el gasto público baja del 41% sobre el PIB y nada menos que 6 países superan el 49%. Irlanda es la excepción que confirma la regla, puesto que su gasto únicamente representa un 26,1% de su PIB, pero el propio instituto estadístico irlandés considera que sus cifras no son comparables debido a la elevada participación en su PIB de los no residentes, fundamentalmente grandes multinacionales. Para obviar los problemas de comparación que genera el PIB per cápita, Eurostat presenta un indicador complementario que mide el consumo per cápita (Actual Individual Consumption) en cada país. Analicemos la información que proporcionan estos dos indicadores.

En el cuadro siguiente podemos ver los resultados de los 28 Estados Miembros, la media del G11, la media del G15, la media de la Eurozona y la media de la propia Unión Europea en los siguientes indicadores: consumo per cápita, PIB per cápita, ingresos públicos sobre el PIB y gasto público sobre el PIB. Para cada país y grupo de países se presenta el porcentaje que alcanzan en cada indicador sobre la media de la Unión Europea (considerada como base 100).

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Como puede verse en el cuadro, España ocupa el puesto 14 en consumo per cápita (AIC per cápita) y PIB per cápita, con el 89% y el 92%, respectivamente, de la media de la Unión Europea. En gasto público sobre el PIB ocupamos la posición 16 con un 90% de la media. Si nuestro gasto público sobre el PIB cayera al 38,6%, como prevé el gobierno, ello supondría quedarnos en el 84% de la media actual de la Unión Europea y en el puesto 22, solo por delante de Letonia, Chipre, Bulgaria, Rumanía, Lituania e Irlanda (en este último caso, debido en buen parte a los problemas metodológicos expuestos).

El gráfico siguiente muestra cómo ya en la actualidad estamos por debajo de la línea de tendencia europea, diferencial que se ampliaría si el peso del gasto público sobre el PIB disminuyera todavía.

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Evidentemente, el peso que ha de tener el gasto público sobre el PIB es un punto sobre el que existen claras diferencias políticas, lo cual no solo es lógico, sino también muy saludable. Pero lo que no se puede obviar es que si se quiere subir el gasto público habrá que financiarlo, aspecto clave en el debate y que muchas veces se prefiere ignorar. La mejora en la calidad del gasto y una mayor eficiencia en el sistema tributario son imprescindibles, por supuesto, pero solo con ello no se solventará el problema del diferencial con los países de referencia. Creo que es importante subrayarlo.

Si somos coherentes, una vez determinado el volumen de gasto a financiar de acuerdo con las preferencias sociales, tendríamos que ver cómo se podrían lograr los ingresos necesarios para ello.

En el gráfico siguiente se muestra cuál es la situación actual en el ámbito de los ingresos en comparación con los restantes países de la Unión Europea, lo que permite observar que ocupamos el puesto 23 en ingresos públicos sobre el PIB, solo por delante de Bulgaria, Lituania, Rumanía y de nuevo, en gran parte por las razones ya apuntadas, por Irlanda.

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Cabe destacar que, según la actualización del Programa de Estabilidad en 2021, los ingresos se situarán en España en el 38,7% del PIB (un 86% de la media de la Unión Europea actual) por lo que nuestra posición no variará en exceso, aunque tal vez pudiéramos romper el empate en el puesto 23 con Letonia. Tampoco van a suponer un gran cambio los ingresos adicionales que pueda proporcionar el anunciado nuevo impuesto sobre las empresas digitales y las restantes nuevas figuras impositivas que se puedan crear para financiar la actualización de las pensiones, puesto que su capacidad recaudatoria difícilmente nos permitirá llegar el 39% de ingresos sobre el PIB, es decir, al 87% de la media actual de la Unión Europea.

En cualquier caso, aunque los gráficos anteriores permiten constatar que los impuestos en España son bajos en términos europeos considerando nuestro nivel de riqueza, hay que dejar claro que no existe una fórmula matemática que permita determinar cuál debería nuestra presión fiscal idónea teniendo en cuenta nuestro nivel de renta. Como puede verse en el cuadro siguiente, no nos sirve como referencia para fijar nuestra presión fiscal “óptima” actual el volumen de ingresos públicos sobre el PIB que tenían los países más avanzados cuando su renta per cápita equivalía a nuestra renta per cápita hoy en día, porque en la mayoría de los casos su presión fiscal era ya entonces muy superior a la nuestra y, además, desde entonces, algunos países del G11 han seguido aumentado sus ingresos sobre el PIB en la medida en la que se han ido incrementando sus rentas per cápita, mientras que otros han optado por reducir su presión fiscal.

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De hecho, la media aritmética de los países del G11 reflejados en el cuadro era del 47,39% cuando su PIB per cápita se situaba en línea con el PIB per cápita español actual, mientras que en 2016 ha pasado a ser el 46,27% (el 46% en 2017), es decir, inferior.

En el caso de la media ponderada de la Unión Europea y la Eurozona sí que los porcentajes eran inferiores entonces: en el primer caso, un 43,43% frente al 44,7% y 44,9% alcanzado, respectivamente, en 2016 y 2017 y, en el segundo, un 43,95% frente al 46,1% en 2016 y el 46,2% en 2017.

Cabe destacar que los tres porcentajes que se han calculado para los años considerados como comparables: el 47,39% para el G11, el 43,95% para la Eurozona y el 43,43% para la Unión Europea, superan con creces el 37,7% español de 2016 y el 37,9% de 2017, no constituyendo, por tanto, una referencia que podamos dar por buena.

Otro factor a tomar en consideración a la hora de determinar la presión fiscal “óptima” es el gravamen actual del factor trabajo y en este sentido, según la OCDE, (Enlace: http://www.oecd.org/ctp/tax-policy/taxing-wages-20725124.htm), la cuña fiscal en España, es decir el impacto acumulado del IRPF más las cotizaciones sociales, llega al 39,3% de la renta bruta cuando se trata de una persona soltera sin hijos, por encima de la media de la OCDE (35,9%), pero, en cualquier caso, en el puesto 15 de los 22 países de la Unión Europea analizados por la OCDE. Cuando se trata de una familia con dos niños en la que solo trabaja uno de los adultos España ocupa la posición novena de 22 países de la Unión, con un 33,7% de la renta bruta, por encima del 26,1% de media de la OCDE. Para una pareja con dos hijos en la que los dos adultos trabajan nuestra posición entre los 22 países analizados de la Unión Europea es la decimotercera, con el 36,2%, frente al 30,7% de media de la OCDE. De estas cifras cabe concluir que el gravamen del factor trabajo, para nuestro nivel de renta, está más o menos alineado con lo que sucede en otros países de la Unión Europea. Otra cosa es si ese gravamen (y la presión fiscal en general) debe mantenerse en sus términos actuales en la medida en que el crecimiento económico vaya generando mayores ingresos per cápita.

Como ya he dicho en alguna ocasión, además de tapar agujeros y buscar una mayor eficiencia y equidad en el sector tributario, con reforzamiento tanto de la certeza jurídica como de la lucha contra el fraude, la clave puede estar en aprovechar adecuadamente los ingresos fiscales adicionales que nos vaya proporcionando el crecimiento económico.

En los últimos años, esta es la evolución de los ingresos tributarios si tomamos como referencia los impuestos devengados en los diferentes ejercicios y descontamos los efectos normativos:

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Como expliqué en una entrada anterior, el gráfico anterior muestra con claridad que la vuelta al crecimiento económico está permitiendo que los ingresos tributarios devengados, sin efectos normativos, estén aumentando dos puntos porcentuales por encima de la tasa de crecimiento de la demanda interna. Ello es así, debido a la llamada progresividad en frío en el IRPF (ocasionada por la no deflactación de las tarifas del IRPF y la no actualización de sus principales variables económicas, como los mínimos personales y familiares o los límites para la obligación de retener) y también debido a que beneficios empresariales y determinadas rentas del ahorro crecen en mayor medida de lo que crece la economía en su conjunto. Es más difícil de medir el impacto que puedan estar teniendo en los ingresos tributarios posibles mejoras en el cumplimiento voluntario. Estos incrementos recaudatorios por encima del crecimiento de las principales magnitudes económicas (como la demanda interna o el PIB nominal) permiten aumentar la presión fiscal sin la necesidad de adoptar medidas tributarias expresas de incremento impositivo.

Es una idea a desarrollar dentro de las distintas alternativas que existen para fijar los ingresos y gastos públicos en el porcentaje del PIB que se considere más deseable. Lo que no es realista es pensar que cabe reducir los ingresos y aumentar los gastos de forma significativa simplemente con mejoras de gestión, por imprescindible que sea esta tarea.

Eso sí, sin crecimiento económico no vamos a ninguna parte y, echando la vista atrás, a pesar de los innegables avances económicos y sociales que ha experimentado nuestro país, no podemos caer en la autocomplacencia. Analizando al indicador básico, el PIB per cápita en paridad de compra, podemos ver la evolución histórica de nuestro diferencial con el G11, tomando como referencia la información estadística disponible (Eurostat y OCDE) para algunos años que hemos seleccionado por considerarlos especialmente relevantes: 1975 (inicio del cambio de régimen político), 1985 (año inmediatamente anterior a nuestro ingreso en el entonces llamado Mercado Común), 2001 (año inmediatamente anterior a la introducción del euro), 2007 (año inmediatamente anterior al inicio de la crisis) y 2014, 2015 y 2016, últimos ejercicios con información al cerrarse este trabajo.

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Como puede verse el cuadro, al final de la dictadura, el diferencial negativo de nuestro PIB per cápita en términos de paridad de compra respecto de la media ponderada de los países del G11 era del 21,86%, de acuerdo con la información disponible de la OCDE (no se dispone de información Eurostat para efectuar el mismo cálculo). Diez años después, en 1985, antes de la entrada de España en el Mercado Común, debido a la crisis económica, el diferencial negativo se había ampliado hasta llegar al 31,15%. Sin embargo, en los siguientes años el diferencial se redujo situándose en 2001 en el 19,32%, si seguimos utilizando como fuente la información de la OCDE, y en el 19,30% con la información de Eurostat, en ambos casos por debajo del diferencial negativo de 1975.

En 2007 el diferencial había reducido todavía más hasta situarse en el 10,58% con datos de la OCDE y en el 12,98% con datos de Eurostat. Con la crisis, el diferencial se vuelve a disparar llegando en 2014 al 23,03% (datos OCDE) y al 22,87% (datos Eurostat). Cabe destacar que esta brecha es mayor, no solo que la que existía antes de la entrada en el euro, sino también en 1975. En 2015 mejoran ligeramente las cifras situándose el diferencial en 21,48% o en el 22,02%, según se utilicen los datos de la OCDE o de Eurostat, para situarse el diferencial en 2016 en el 21,79%, según los datos de Eurostat.

Ello permite observar, en primer lugar, el tremendo impacto negativo que tienen los períodos de crisis en nuestra convergencia con los países más avanzados de la Unión Europea y, en segundo lugar, que en 2015 y 2016 nuestra distancia respecto de dichos países es similar a la existente en 1975, habiendo perdido España los aproximadamente 10 puntos porcentuales de convergencia que se habían conseguido en 2007, bien es cierto que tras una fase expansiva cuyas bases económicas demostraron al tiempo ser poco sólidas.

Estos datos muestran de forma inequívoca la necesidad de reflexionar sobre los problemas estructurales que hacen que tengamos grandes problemas en acortar la brecha respecto de los países más avanzados, en especial debido al efecto devastador de las crisis en nuestra economía. Es decir, los ingresos y gastos públicos son muy importantes, pero todavía lo es más el crecimiento sostenible e inclusivo de la economía.