El IRPF y la tributación patrimonial

25 de mayo de 2018. Jesús Gascón Catalán

La semana pasada reflexionaba sobre el papel del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en la política fiscal. Continúo dónde lo dejé.

En el debate sobre el modelo de impuesto hay un factor importante y relativamente novedoso a considerar: la pérdida progresiva de peso de las remuneraciones de asalariados respecto del PIB, lo que es inquietante por muchos motivos, uno de ellos por estar nuestro sistema tributario (y no solo el nuestro) “especializado” en gravar las rentas del trabajo, cuestión que enlaza directamente con la tributación del ahorro.

En cualquier caso, hay que enmarcar el debate. Por razones de equidad se podría incrementar la tributación del ahorro, pero España es un país endeudado y tampoco se puede ignorar que la tributación separada o con especialidades de las rentas del ahorro en el IRPF es una práctica extendida a nivel internacional. Por tanto, el tema es, cualquier cosa, menos sencillo.

Una explicación, no la única, de los controvertidos modelos duales es la falta de armonización de la tributación del ahorro en la Unión Europea, lo que en un contexto de libertad de capitales provoca que la competencia fiscal entre territorios sea inevitablemente a la baja.

Sin embargo, no me parece de recibo que se justifique que la tributación del ahorro ha de ser baja en las dificultades para el control de este tipo de rentas, cuando en España se aplica un impuesto en el que los residentes deben tributar por su renta mundial, contamos con una potente administración tributaria y formamos parte de unas cada vez más sólidas redes internacionales de intercambio de información de naturaleza tributaria.

Otra cosa son los efectos negativos en la economía nacional que puede producir la deslocalización del ahorro, es decir, que los ciudadanos abran cuentas o utilicen vehículos de inversión en el extranjero, puesto que ello puede, efectivamente, perjudicar la inversión en España en cuanto que los captadores de ahorro extranjeros probablemente no tendrán el mismo interés en invertir en nuestro país los fondos captados como los captadores de ahorro nacionales. Pero esto no tiene que ver nada con el fraude.

Adicionalmente, como decía antes, el ahorro es un punto débil de nuestra economía, así, en el último trimestre de 2017, según el Banco de España, la tasa de ahorro de los hogares se situaba en el 5,7% de la renta disponible, el punto más bajo en años. Hay que tener en cuenta, para entender este dato, que el 58% de la población se endeuda para llegar a fin de mes, según han recogido los medios de comunicación a raíz de una encuesta de Fintonic.

Además, hay que tener en cuenta que las rentas del ahorro son generadas por bienes y derechos adquiridos, bien con rentas sometidas al IRPF, bien a título de herencia o donación con posible aplicación del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Dichos bienes y derechos también pueden estar siendo gravados por el Impuesto sobre el Patrimonio. Por tanto, no tiene sentido analizar separadamente los tres impuestos citados y solo es posible recuperar la coherencia de nuestro sistema tributario si dichos impuestos están coordinados entre sí. Parece obvio que en la medida en que se produzca el gravamen efectivo de las sucesiones y donaciones y se aplique una tributación patrimonial mínima estará más justificada la tributación diferenciada de las rentas del ahorro en el IRPF. Pronunciarse aisladamente sobre su tributación sin esta visión de conjunto constituye un error.

Tampoco está armonizada la tributación de las instituciones de inversión colectiva, pero la regla general en el derecho comparado es la neutralidad entre las inversiones realizadas mediante estos vehículos de inversión y la inversión directa efectuada por el contribuyente. El problema se plantea cuando se definen como instituciones de inversión colectiva vehículos de inversión que, de hecho, no lo son porque su uso es puramente personal o familiar. No obstante, también en estos casos, si existiera una tributación patrimonial mínima, que el contribuyente invierta directamente o mediante un vehículo personalizado de inversión, sea éste colectivo o no, no debería originar, por razones de neutralidad, tratamientos fiscales diferentes.

Otro aspecto a considerar es el tratamiento de los rendimientos inmobiliarios en el IRPF: si apostamos realmente por un impuesto dual, no tiene mucho sentido que se discrimine el tratamiento de las rentas según procedan del capital mobiliario e inmobiliario. Y todo ello en el contexto de una revisión general de la tributación inmobiliaria, tanto de flujos como de stocks, para racionalizar un ecosistema fiscal en la que conviven todo tipo de gravámenes descoordinados entre sí con incentivos fiscales a veces contradictorios con aquellos y también faltos de coordinación entre ellos.

Por último, es necesario analizar de forma crítica la tributación del ahorro previsional con un enfoque amplio que evite la existencia de corralitos privilegiados. Además, la rentabilidad del ahorro es baja y, muy especialmente, la de los productos orientados al ahorro previsión. En el estudio “Rentabilidad de los Fondos de Pensiones en España” de Pablo Fernández se calculaba que la rentabilidad entre 2000 y 2015 de 322 fondos de pensiones españoles ha sido en promedio de un 1,58%, obteniendo 47 de ellos rentabilidad anual negativa y superando tan solo 2 la rentabilidad del Ibex35 y 1 la rentabilidad de los bonos del Estado.

La polémica doctrinal sobre estos temas es enconada, con opiniones totalmente contrapuestas. A mi juicio, lo fundamental es recuperar la visión integral del Impuesto sobre la Renta de las personas Físicas, el Impuesto sobre el Patrimonio y el impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y para ello no es necesario un Impuesto sobre el Patrimonio de corte clásico.

Como expuse en anteriores obras, puede ser más útil un gravamen adicional patrimonial (GAP) en el IRPF que, mediante un sistema de imputación de rentas, asegure una tributación mínima en la imposición personal de los bienes y derechos del contribuyente. De su importe se restaría la parte de la cuota del IRPF derivada de las rentas reales generadas por dichos bienes y derechos, por tanto, su cuota podría ser cero cuando las rentas originadas por los bienes y derechos estuvieran tributando de forma efectiva en la renta personal del contribuyente.

Por supuesto, el GAP solo se aplicaría a los patrimonios elevados, a partir de cierto límite de valoración conjunta de los bienes o derechos del contribuyente, por ejemplo, a partir de un millón de euros de patrimonio neto, luego volveré sobre ello.

También habría que establecer mecanismos de ajuste para las plusvalías (cuando se enajenasen bienes y derechos a los que ya se hubiera aplicado la tributación mínima). En este sentido, no considero razonable dejar las plusvalías sin gravar, ni creo que hubiese ningún consenso para ello.

Por otra parte, en mi opinión, las Comunidades Autónomas deberían ostentar competencias normativas para modular el GAP, sin poder desactivarlo.

El GAP, a su vez, podría tenerse en cuenta en los certificados tributarios para que estos reflejasen más adecuadamente la capacidad económica del contribuyente.

Un aspecto crítico de mi propuesta es evidentemente cuál sería el tipo de rendimiento presunto que se aplicaría a los bienes y derechos del contribuyente. Bueno, puesto que se trata de establecer un mínimo de tributación, tendría que ser un tipo reducido, como el interbancario a un año. En cualquier caso, ya he dicho en este blog que creo que tendría que haber un Plan BEPS de personas físicas para saber cuál es la tributación efectiva de los contribuyentes con mayores rentas y patrimonios, el resultado de ese estudio sería determinante para fijar el impuesto mínimo.

Podría haber alternativas para determinados activos, como las participaciones en instituciones de inversión colectiva, incluidas las SICAV, puesto que en tales casos la rentabilidad se podría calcular por diferencia entre los valores liquidativos a 1 de enero y 31 de diciembre del ejercicio de que se trate.

Tengo que reconocer que el trabajo más importante de lo que llevamos de siglo sobre el diseño de los sistemas tributarios, el Informe Mirrlees, al que cito a menudo, propone lo contrario de lo que estoy sugiriendo: dejar sin tributación la rentabilidad mínima, teniendo en cuenta la inflación como coste del capital.

Bajo la inspiración de este informe existiría una alternativa que consistiría en dejar sin tributar la rentabilidad básica (el interbancario), medida de la que se beneficiarían todos los contribuyentes y establecer un segundo tramo de rentabilidad (el diferencial entre el interbancario y el deflactor del PIB) que se utilizaría para la realizar imputación de rentas a los patrimonios sometidos al GAP, del que obviamente podrían deducirse todos los importes efectivamente satisfechos por la tributación de las renta del ahorro en el IRPF o pagados en el Impuesto sobre el Patrimonio.

Todo esto, por supuesto tendría que coordinarse adecuadamente con las medidas que comentaba el otro día respecto de la deflactación de las tarifas. No me olvido de algo evidente: las cuentas tendrían que cuadrar porque el IRPF tiene que seguir siendo el impuesto central del sistema tributario.

Como decía antes, este tipo de medidas para garantizar unos ingresos mínimos deberían circunscribirse a los contribuyentes con mayores patrimonios y ser operativas únicamente en aquellos casos en los que la contribución fiscal sea reducida.

A este respecto, es ilustrativo ver que en el IRPF 2015 el número de contribuyentes con rendimientos e imputaciones superiores a 150.000 euros que declararon bases imponibles generales sometidas a gravamen fue de 81.594 por un importe total de 18.747,83 millones de euros, lo que quiere decir que un 0,45% de los declarantes de la partida concentraban el 5,38% de la misma. Sin embargo, en el caso de la base liquidable del ahorro, los perceptores de rendimientos e imputaciones de todo tipo superiores a 150.000 euros con rentas del ahorro fueron 77.706 contribuyentes y declararon unas bases liquidables del ahorro totales de 11.142,68 millones, lo que significa que un 0,62% de los declarantes de la partida declararon el 40,31% de la misma.

En consecuencia, con la información que proporciona el IRPF estamos hablando de un colectivo relativamente reducido que concentra una parte muy significativa de las rentas del capital, mientras que en el caso de las demás rentas la dispersión entre contribuyentes y tramos de ingresos es mucho mayor.

Pero, insisto, a mi juicio, el problema no se encuentra en los que están pagando de forma efectiva el impuesto (y el Impuesto sobre el Patrimonio) de acuerdo con su capacidad económica, sin perjuicio de que se les puedan pedir esfuerzos adicionales si su tributación acumulada se considera insuficiente, sino en los que no lo pagan o lo hacen en una medida muy reducida gracias a sociedades interpuestas o la utilización de fórmulas que permiten diferir el pago de impuestos.

Dentro del Plan BEPS para personas físicas que propugno sería necesario realizar un estudio estadístico público que aclare este punto: qué importes están pagando en concepto de rentas del capital y, en su caso, del Impuesto sobre el Patrimonio, los contribuyentes con mayores bienes y derechos (que no necesariamente son los que declaran mayores bases imponibles). Obviamente las estadísticas tributarias proporcionan información sobre los datos declarados. De nuevo volviendo al IRPF 2015, los contribuyentes con rentas acumuladas superiores a 150.000 euros, aproximadamente el 0,5% del total (unos 80.000 contribuyentes) declararon un 8% de las bases liquidables general y del ahorro (unos 30.000 millones de euros) y en torno a un 30% de las cuotas (unos 10.000 millones de euros). Pero este análisis, incluso si se suman las cuotas que pagan por el Impuesto sobre el Patrimonio, me parece insuficiente, la clave es el diferencial entre lo que realmente pagan y la recaudación potencial que se podría obtener considerando toda su capacidad económica.

Es evidente que puede haber fraude y elusión, lo cual deberá ser combatido, pero el estudio no pretendería detectar mermas recaudatorias provocadas con decisiones contrarias al literal o el espíritu de las normas fiscales, sino averiguar si hay casos en los que es la propia normativa la que está produciendo verdaderas desimposiciones.

Cabe recordar que existen sistemas de diferimiento perfectamente legales, como sucede en el caso de las SICAV o de los Fondos de Inversión que, a 31 de diciembre de 2017, disponían de un patrimonio de 32.058 millones en el caso de las SICAV y de 262.847 millones de euros en el caso de los Fondos de Inversión. No se trata de demonizar estos vehículos de inversión, sino de analizar si se están produciendo déficits de tributación no deseables o abusos en su utilización en el caso de las SICAV y actuar en consecuencia. Llama la atención que los Fondos de Inversión multiplican por 2,5 los importes invertidos en Planes de Pensiones, 111.077 millones de euros, a pesar de contar estos con 9.720.845 partícipes, prácticamente el mismo número de partícipes con que cuentan los primeros (10.338.156). También es muy alto el número de accionistas (433.565) en el caso de las SICAV. No obstante, estas cifras no reflejan el número real de ciudadanos suscriptores de estos vehículos de inversión, puesto que una persona puede ser titular de participaciones o acciones en distintos fondos, planes o sociedades, por lo que aparecerá computado varias veces.

En este debate hay que tener en cuenta, además, que, según el Banco de España, el 80,2% del valor de los activos de las familias españolas está materializado en activos reales, sobre todo inmuebles (el 71,3% de los activos totales). Incluso en el tramo que incluye al 10% de los hogares con mayor patrimonio neto el porcentaje llega al 73,5% (los inmuebles suponen el 58,7% de sus activos totales), por lo que las inversiones financieras siguen siendo reducidas en términos relativos en nuestro país prácticamente en todos los segmentos de la población. De hecho, la vivienda habitual representa nada menos que el 46% del valor total de los activos de los hogares (un 25,2% para el tramo más alto) y el resto de inmuebles un 25,3% (un 33,5% para el tramo más alto). A pesar de existir ciertas similitudes en cuanto a la composición de los activos, cabe recordar que la mediana del valor de los bienes del 10% con mayores patrimonios multiplica por 6,3 la mediana general de los hogares españoles.

La clave está en encontrar una fórmula de tributación consistente que no discrimine la inversión financiera respecto de la inversión inmobiliaria y que afronte el problema de las plusvalías no realizadas (SICAV y Fondos de Inversión) que pueden acogerse a sistemas de diferimiento vedados a otros tipos de rentas.

Lo que, en cualquier caso, carece de sentido es mantener el Impuesto sobre el Patrimonio en su configuración actual. Si se optase por su mantenimiento, habría que modernizarlo. No se trataría tan solo de operar sobre el mínimo exento, sino que habría que replantearse la valoración de los bienes, derechos y deudas, la tarifa, las exenciones y el límite conjunto con el IRPF.

La tensión entre partidarios y detractores de la imposición sobre el patrimonio se refleja en el hecho de que la Comisión de Expertos para la reforma del sistema fiscal proponía en 2014 abiertamente su supresión, mientras que en el Informe de 2017 de la Comisión de Expertos para la reforma del sistema de financiación de las CCAA se ha puesto en evidencia la falta de acuerdo entre los expertos designados por las CCAA puesto que algunos son partidarios de su eliminación y otros de establecer mínimos de tributación.

El debate no es baladí, porque, según algunos estudios, la riqueza las familias alcanza en España el 540% del PIB.

En cualquier caso, hay que reconocer que, a nivel europeo, los impuestos sobre el patrimonio neto son poco frecuentes. No obstante, en las comparativas relativas a este impuesto hay que tener en cuenta que hay países como Holanda que tiene un sistema de imputación patrimonial en el impuesto personal sobre la renta, mientras que Italia grava los activos financieros. Mi propuesta guarda más similitudes con la regulación existente en Holanda.

De igual forma, considero que es necesario actuar sobre el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. También se podría articular un segundo gravamen adicional al IRPF (gravamen patrimonial sucesorio) que se aplicaría al incremento patrimonial originado por la adquisición a título lucrativo de la herencia o donación en sede del adquirente y que podría consistir en un tipo o varios tipos especiales. Las Comunidades Autónomas podrían modular el gravamen, pero no anularlo.

Si se quiere una solución más conservadora, cabe recordar que la Comisión de Expertos para la reforma del sistema fiscal proponía en 2014 la introducción de un mínimo exento único en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y una tarifa lineal que podría variar entre el 4-5% y el 10-11% según el grado de parentesco. Además, sugería que se revisaran algunas reducciones, en especial las relacionadas con los seguros de vida y con la transmisión de las llamadas empresas familiares.

A este respecto, según el Instituto de la Empresa Familiar casi el 90% de las empresas privadas españolas son de carácter familiar y su actividad económica equivale a casi el 60% del valor añadido bruto del sector privado y genera dos tercios del empleo. Por tanto, la consideración de la empresa familiar es clave en el diseño del impuesto.

Jaume Viñas explicaba hace poco en Cinco Días que, en España, sobre un negocio familiar valorado en 10 millones se pagan 110.531 euros en concepto de impuesto sucesorio y 110.769 en concepto de donaciones, aun con variaciones regionales, muy por debajo del pago que correspondería realizar en Estados Unidos, que se situaría entre 2 y 2,7 millones. En Europa destacan los gravámenes que se aplican en Francia, Malta e Irlanda. Y también ha desmitificado en algún artículo la idea de que es el Impuesto sobre Sociedades la principal causa de que se renuncie a las herencias. Aragón, con un gravamen sucesorio por encima de la media, presenta un porcentaje de renuncias bajo: la explicación está en las mayores garantías de las que disfrutan los herederos aragoneses frente a las deudas pendientes del causante (solo responden de ellas con los bienes heredados).

También la Fundación Impuestos y Competitividad proponía en 2015 armonizar el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones para simplificarlo, estableciendo un mínimo exento y un tratamiento diferenciado en función de tres grupos familiares (la familia nuclear, la familia extendida y el resto).

Aunque el impuesto sucesorio no está tan en retroceso en Europa como el Impuesto sobre el Patrimonio con la configuración con la que tradicionalmente lo hemos conocido, ya en 2014 EY explicaba que las herencias solo se gravan en 20 Estados miembros y las donaciones en 21, por lo que hay un cierto número de países europeos que no aplican este impuesto.

No obstante, la propia OCDE ha subrayado la importancia, en términos de equidad, del gravamen sobre las herencias y donaciones que, para tener sentido y sin perjuicio de los mínimos exentos, se debería aplicar a todas las herencias y donaciones que vayan acrecentando el patrimonio del perceptor a lo largo de su vida, siendo fundamental el establecimiento por los países de mecanismos contra la elusión y evasión.

Como ya he dicho en alguna ocasión, quien piense que el sistema tributario es equitativo y que se cumple el principio constitucional de progresividad simplemente aplicando una tarifa con tipos marginales altos en el impuesto sobre las nóminas y otras rentas residuales al que llamamos IRPF está muy equivocado. Y lo mismo digo respecto de los que, sobre la base de estadísticas genéricas que incluyen todo tipo de conceptos impositivos, llegan a conclusión de que hay que suprimir los tributos que precisamente mantienen la progresividad del sistema tributario porque el capital está penalizado fiscalmente en España.

A este respecto, me parece engañoso el debate que se plantea respecto de las estadísticas que clasifican los impuestos en tres grupos de acuerdo con su función económica: sobre el consumo, sobre el trabajo y sobre el capital. De acuerdo con esta clasificación, en 2015 España ocupaba la posición 27 entre los 28 países de la Unión Europea en peso sobre el PIB de la tributación sobre el consumo, el puesto 16 en la tributación sobre el trabajo y el puesto 10 en la tributación sobre el capital. Es un dato a tener en cuenta, evidentemente, pero considero un error relacionar estas cifras con la mayor o menor progresividad del sistema tributario y utilizarlas para justificar subidas en la imposición sobre el consumo y reducciones en los demás impuestos.

Porque entre los tributos sobre el capital que se reflejan en la estadística citada se encuentran, por supuesto, el Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y la renta del ahorro en el IRPF, tributos que gravan en mucha mayor medida a los contribuyentes con rentas y patrimonios más elevados, pero también otros tributos de aplicación mucho más generalizada: el IBI, el gramen sobre los premios de la lotería, las rentas de los empresarios y profesionales individuales, las cotizaciones sociales de los autónomos, el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (la llamada plusvalía municipal). Y también el Impuesto sobre Sociedades. Por tanto, lo correcto es analizar el sistema tributario en su conjunto y con transparencia para saber quién está pagando los impuestos en realidad, más allá de las diferentes categorías doctrinales. Lo que digo repetidamente, falta análisis.

En cualquier caso, hay que reconocer que el impuesto sucesorio es altamente impopular, entre otros motivos porque es un impuesto que se paga por los ciudadanos directamente (como sucede con otros impuestos muy impopulares como el IBI o el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana), mientras que los impuestos más gravosos como el IRPF o el IVA se pagan básicamente de forma indirecta, mediante retenciones o repercusiones en factura, y no de forma acumulada.

Por otra parte, en el debate sobre la tributación patrimonial no deberíamos olvidar la existencia de impuestos que recaen sobre la posesión de determinados bienes como inmuebles o automóviles. En este sentido, la Comisión Europea recuerda que el nivel de imposición en España de la propiedad inmobiliaria recurrente es bajo, a pesar de la impopularidad del IBI. No obstante, la recaudación total derivada de los inmuebles alcanza en España un 2,8% sobre el PIB frente a una media europea del 2,6%, lo que nos sitúa en el quinto puesto entre los 28 Estados miembros, de acuerdo con datos de la propia Comisión Europea. A este respecto, es importante destacar que en comparación con otros países en España se grava en mayor medida la transmisión de inmuebles y en menor medida su tenencia.

Todo esto no se puede ignorar en el debate sobre el sistema tributario: es preferible una reforma fiscal que busque la coherencia y coordinación entre las distintas figuras tributarias que aproximaciones parciales que muchas veces crean más problemas que resuelven.